BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 6.12.2021)

Sammendrag av innhold

EU vedtok 11. desember 2018 et direktiv som revidere det felleseuropeisk rammeverk for elektronisk kommunikasjon. Direktivet innebærer en revisjonen av fire av de fem opprinnelige direktivene i ekompakken fra 2002 (Rammedirektivet 2002/21/EF, Tillatelsesdirektivet 2002/20/EF, Tilgangsdirektivet 2002/19/EF og USO-direktivet 2002/22/EF). De fire direktivene erstattes av ett nytt direktiv (ekomdirektivet). I tillegg ble det vedtatt ny BEREC-forordningen. Begge rettsaktene inngår i den såkalte "connectivity package", som omfatter flere regulatoriske tiltak som sammen skal bidra til å fremme internettilgang til alle i hele det digitale indre marked.

Ekomdirektivet innebærer en modernisering av dagens regelverk og skal stimulere til investeringer i og utrulling av i høyhastighetsnett i hele EU, styrke det indre marked og styrke forbrukerrettigheter. Direktivet utvider virkeområdet slik at deler av reguleringen omfatter tjenester på nye plattformer (Messenger, WhatsApp, Sgnal m.fl.). Direktivet oppdaterer markedsreguleringen og gir blant annet mulighet for at tilbydere kan få noe reduserte forpliktelser dersom de investerer i infrastruktur sammen med andre. Direktivet innfører også leveringsplikt for basis bredbåndstjeneste (slik at alle sluttbrukere skal få tilgang til basis bredbåndstjenester til en rimelig pris på en fysisk adresse). Direktivet sikrer også at minimumsvarigheten på frekvenstillatelser skal være 15+5 år. Direktivet inneholder også krav om at klager på forvaltningsavgjørelser skal avgjøres av en uavhengig klagenemnd, og det innføres offentlige systemer som kan varsle befolkningen i nødsituasjoner.

Bakgrunn

Formålet med revisjonen er å modernisere regelverket for elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester for å bedre kunne møte den teknologiske utviklingen, endrede markedsforhold og brukernes behov for internettilgang. Direktivet sees som et viktig instrument for å legge til rette for økonomisk vekst og tekniske nyvinninger i årene som kommer.

Nærmere om innholdet i forslaget

- Formål

I tillegg til at de eksisterende målene om å etablere et indre marked for elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester som skal fremme konkurranse og forbrukerrettigheter skjerpes, utvides formålet til å inkludere utstrakt tilgang til og bruk av faste og mobile høyhastighetsnett i hele EU. Rammeverket gir reguleringsmyndigheten utvidet kompetanse til å bidra til dette og etablerer prosedyreregler for å tilrettelegge for mer harmonisert anvendelse av regelverket i EU/EØS.

Den nye reguleringen er først og fremst en oppdatering av ekompakken fra 2002. De fleste reguleringsgrepene beholdes i styrket form, men enkelte elementer tilføres. 

- Markedsregulering

Hovedgrepene i gjeldende markedsregulering opprettholdes, men tilpasses slik at reguleringen skal stimulere til etablering av høyhastighetsnett. Markedsaktørene kan fremdeles skjevreguleres, slik at tilbyder med sterk markedsstilling (Telenor i Norge) i forhåndsdefinerte markeder (basert på en forutgående markedsanalyse) på visse vilkår pålegges å gi tilgang til eget nett for konkurrentene. Den nye reguleringen gir flere detaljerte krav til markedsanalyser, og muligheten til å pålegge tilgang begrenses for tilbydere med sterk markedsstilling som har gitt konkurrerende tilbydere rimelig mulighet til å være med å investere i nybygd høyhastighetsnett. Kompetansen til å pålegge såkalt symmetrisk tilgangsregulering klargjøres, slik at enkelte plikter også kan pålegges eier av visse deler av fastnettet (f.eks. i boligsameier o.l.). Det gis også kompetanse til å pålegge nasjonal gjesting i mobilnett i områder hvor parallell etablering av mobilnett er økonomisk ineffektivt eller fysisk umulig, og hvor det anses å være av vesentlig betydning for brukernes valgmuligheter og tjenestens kvalitet. Prosessuelt innføres det et såkalt dobbelt veto (dvs. at både EU Kommisjonen (ESA for oss) og BEREC må være enige dersom Kommisjonen/ESA skal kreve at et nasjonalt tilsyn trekker tilbake eller endrer et utkast til vedtak som gjelder symmetrisk tilgang og sam-investeringer. Tilgangsregulering av tilbydere med sterk markedsstilling vil fortsatt være et viktig element i reguleringen, men den skal bli mer målrettet for å sikre at tilgangsregulering kun ilegges når og hvor det er nødvending for å avhjelpe konkurranseproblem i sluttbrukermarkedet. Direktivet inneholder flere detaljerte reguleringer for markedsanalyser som i gjeldende EU regulering er "soft law" basert.

- Frekvensforvaltning

Minimums varighet på lisenser i harmoniserte frekvensbånd og skal normalt være 15+5 år. Direktivet krever videre at 5G spektrum (3.4-3.8 GHz and 26 GHz) skal være tildelt ved utgangen av 2020 med visse unntak. Det legges også opp til en ordning med frivillig vurderingsordning mellom tilsynsmyndighetene når det gjelder nasjonale frekvenstildelingsprosesser. Denne ordningen kan i særlige tilfeller kreves gjennomført av andre medlemsstater. I tillegg legges det noen flere føringer på bruk av avgifter for rettigheter til radiospektrum.

- Kommunikasjonsnett og -tjenester, herunder OTT

Definisjon av elektronisk kommunikasjonstjenester utvides/presiseres til å omfatte tre nye tjenestekategorier: 1) internettaksess tjenester, 2) kommunikasjonstjenester mellom personer, med to underkategorier; én som er nummerbasert og én som er nummer uavhengig, og 3) tjenester som baseres helt eller delvis på overføring av signaler, så som overføringstjenester brukt til M2M (maskin-til-maskin kommunikasjon) og for kringkasting. Det innfør dermed et skille mellom tjenester som benytter nummer og tjenester som ikke benytter nummer. Tjenester som bruker nummer vil bli pålagt samme regler som tradisjonelle ekomtilbydere når det gjelder kontrakter, tilbyderportabilitet, mulighet for brukerne til å nå det felles europeiske nødnummeret 112, og når det gjelder sikkerhet i nett og tjenester. Tjenester som ikke benytter nummer (som for eksempel Messenger og WhatsApp) vil, under visse betingelser, bli pålagt forpliktelser når det gjelder å sikre at deres nettverk og servere er sikre, at brukere med nedsatt funksjonsevne har tilgang til deres tjenester, og at deres brukere kan nå 112. Dvs. en slags "Light-touch" regulering av disse plattformleverandørene. I tillegg pålegges det maksimalpriser på sluttbrukernivå for internasjonale samtaler og SMS, og det innføres et offentlig varslingssystem for nødsituasjoner/katastrofer.

- Leveringspliktige tjenester

Alle forbrukere skal ha tilgang til grunnleggende bredbånd til en rimelig pris. Tilgang til telefontjeneste videreføres (f.eks. via bredbånd), mens det ikke lenger er leveringsplikt på tjenester som telefonbokser, telefonkatalog, nummeropplysningstjeneste. Medlemsstatene skal sikre at utsatte grupper (eldre, funksjonshemmede, og mottakere av sosial hjelp) har rett på rimelige internettilknytning. Netto kostnad ved å levere leveringspliktige tjenester vil fremdeles kunne finansieres gjennom et fond, alternativt over hvert lands ordinære budsjett.

- Forbrukerbeskyttelse

Med enkelte unntak totalharmoniseres bestemmelsene om forbruker­beskyttelse, slik at det verken er adgang til å pålegge bedre eller dårligere forbrukerbeskyttelse enn reglene tilsier. Regelverket inneholder regler om kontrakter og abonnementsvilkår, offentliggjøring mm. Den maksimale bindingstiden på 24 måneder opprettholdes, men skal ikke gjelde ved avbetaling for etablering av høyhastighetsnett. Det vil fortsatt være mulig å ha kortere maksimal bindingsperiode nasjonalt. Etter at bindingstiden er utløpt, skal avtalen kunne sies opp med én måneds varsel. I tillegg skal alle land ha en hjelpetelefon på det felleseuropeiske telefonnummeret 116 111 for barn som forsvinner. Tjenesten eksisterer i dag i en rekke land på frivillig basis.

- Institusjonelle og administrative spørsmål

Det foreligger en ny forordning om BEREC, sammenslutningen av europeiske teleregulatører. BEREC styrkes og tillegges ny kompetanse (se eget EØS-posisjonsnotat om BEREC). De nasjonale tilsynsmyndighetenes kompetanse harmoniseres i enda større grad enn nå, inkludert enkelte elementer av frekvensforvaltningen, for å synkronisere dem med BERECs utvidede kompetanse, samt å styrke tilsynsmyndighetenes uavhengighet. Politiske myndigheters innflytelse på tilsynsmyndighetenes arbeid begrenses, blant annet skal klageorganet ikke være under politisk innflytelse.

Merknader
Det rettslige grunnlaget for direktivet er artikkel 114 i "Treaty of the Functioning of the European Union" (TEUF) (Den europeiske unions funksjonsområde).

Rettslige konsekvenser
Det europeiske rammeverket for elektronisk kommunikasjon der gjennomført i vår nasjonale regulering på ekomområdet. Innlemming av ekomdirektivet vil derfor medføre behov for en omfattende revisjon av lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) og tilhørende forskrifter.

I 2009 vedtok Europaparlamentet og Rådet to endringsdirektiv til den opprinnelige ekompakken fra 2002. Disse endringsdirektivene ble ikke tatt inn i EØS-avtalen grunnen den lenge uavklarte situasjonen rundt EØS EFTA-landenes deltakelse i BEREC. Norge gjennomførte likevel i 2013 gjennom endringene i ekomloven de delene av det det reviderte rammeverket fra 2009 som ikke berører BEREC. Ekomdirektivet opphever de fire direktivene fra 2002 og det er en uformell enighet mellom EØS EFTA-landene og EU-siden om at det ikke lenger er hensiktsmessig å innlemme endringsdirektivene fra 2009 i EØS-avtalen.

Direktivet nødvendiggjør lovendringer og innlemmelse i EØS-avtalen krever derfor Stortingets samtykke, jf. Grl. § 26 andre ledd. Det vil bli tatt konstitusjonelt forbehold ved innlemmelsen i EØS-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Økt utbredelse av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon er en avgjørende forutsetning for økt digitalisering, og vil kunne ha samfunnsøkonomisk positive effekter i form av økt produktivitet og konkurranseevne. Direktivet inneholder enkelte bestemmelser som kan føre til noe økte utgifter for staten, men det avhenger av om private selskaper eller organisasjoner vil ønske å tilby tjenestene, herunder direktelinjen for savnede barn og hjelpetelefon til barn på det europeiske hjelpenummeret 116000. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet tillegges enkelte nye oppgaver, som vil kunne medføre noe økte kostnader, og som vil finansieres via brukerne etter gjeldende ordning. For private aktører kan endringene føre til noe større usikkerhet blant annet for fremtidige investeringer som følge av mulige symmetriske tilgangsplikter. Symmetrisk tilgangsregulering vil på den annen side også kunne gi samfunnsøkonomiske gevinster i form av færre parallelle infrastrukturer. I tillegg vil opprettelsen av en uavhengig klagenemnd trolig gi årlige driftsutgifter i størrelsesorden 5 millioner kroner.

Sakkyndige instansers merknader

Nkom og Samferdselsdepartementet avholdt 31. oktober 2016 et aktørmøte om Kommisjonens opprinnelige forslag til revidert rammeverk. Det innkom tre innspill i etterkant av møtet. 

Det ble orientert om forslag til revidert rammeverk for elektronisk kommunikasjon, herunder BEREC forordningen, på møte i SU kommunikasjoner 1. desember 2016. EØS foreløpig-posisjonsnotat ble behandlet i møte i SU kommunikasjoner 14. september 2017, der det foreløpige posisjonsnotatet ble godkjent. SU har blitt holdt orientert om hovedtrekk i utviklingen av direktivet. EØS-posisjonsnotat ble godkjent ved skriflig klarering i SU kommunikasjoner 30. oktober 2019.

Direktivet anses EØS-relevant og akseptabelt, med de tilpasninger EFTA-siden ber EU-siden om å godta i utkast til EØS-komiteebeslutning.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Direktivet er vedtatt, og skal gjennomføres i medlemsstatene innen 21. desember 2020. Ettersom det europeiske rammeverket danner grunnlaget for vår nasjonale regulering på ekomområdet, vil det reviderte rammeverk medføre behov for å revidere ekomloven med tilhørende forskrifter dersom det inntas i EØS-avtalen.

Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen 24. september 2021. Samtlige EØS EFTA-land har tatt artikkel 103-forbehold. EØS-komitebeslutningen vil dermed ikke tre i kraft før alle tre har løftet sitt konstitusjonelle forbehold.