BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.5.2021)

Sammendrag av innhold
Denne europeiske «forbrukeragendaen» er Europakommisjonens strategi for forbrukerfeltet for tiden fram mot 2025. Den gir et oversiktsbilde over hvor europeisk forbrukervern står ved utgangen av 2020 og beskriver Kommisjonens planer på området. Agendaen omhandler blant annet konsekvenser av koronapandemien for europeiske forbrukere. Den understreker også at forbrukerpolitikken er ment å støtte opp under Kommisjonens politiske hovedprioriteringer, særlig den grønne given (Green Deal) og det digitale skiftet (Digital Transformation). Agendaen omtaler dessuten en rekke initiativer som Kommisjonen planlegger for de nærmeste årene. Kommisjonen setter disse tiltakene inn i en større kontekst, slik at sammenhengen med planer og prioriteringer også utenfor forbrukerfeltet blir synliggjort. 

Forbrukeragendaen for 2020-2025 har undertittelen «sterkere forbrukere for bærekraftig gjenopphenting» («strengthening consumer resilience for sustainable recovery»). Den erstatter den tilsvarende strategien for perioden 2012 til 2020, som hadde undertittelen «styrking av tillit og vekst» («boosting confidence and growth»). 

Utgangspunktet er at forbrukeres adferd og forventninger er i stadig endring. Kommisjonen presenterer strategien som et nytt trappetrinn i et allerede avansert europeisk forbrukervernsystem. Det gjøres et poeng av at politikken skal legge til rette for forbrukermakt og for at kvinnen og mannen i gata skal ha tilstrekkelig tillit til næringsdrivende og myndigheter til å bidra i den økonomiske gjenoppbyggingen etter koronapandemien og de grønne og digitale omstillingene. Kommisjonen ønsker dessuten å fremme forbrukermakt ved å la privat kjøpekraft inspirere næringslivet til å ta større samfunnsansvar, eksempelvis når det gjelder åpenhet om etiske og miljørelaterte forhold ved egne verdikjeder. Bak disse tankene ligger data som viser at privat forbruk utgjør 54 prosent av europeisk BNP, og at tillit mellom forbrukere, myndigheter og næringsdrivende dermed er en nøkkelfaktor for å sikre velfungerende markeder.

Strategien er delt inn i fem «nøkkelområder»:

1. Den europeiske grønne given
2. Det europeiske digitale skiftet
3. Kompensasjon og håndheving av forbrukerrettigheter
4. Forbrukere med særlige behov/sårbare forbrukere
5. Globalt forbrukervern

I tillegg er det egne kapitler om konsekvenser av koronapandemien for forbrukere og om styring og samarbeid (governance). 

Forbrukere og koronapandemi

Kommisjonen viser til at koronapandemien har påvirket forbrukeres forbruks- og reisevaner betydelig. Samtidig har digitale virkemidler blitt viktigere i manges hverdag. Typiske trender på tvers av Europa er flere lokale innkjøp, færre forhåndsbestilte reiser og økt bruk av nettbaserte tjenester.

Koronakrisen har også avdekket noen svakheter i forbrukervernet. Eksempelvis har mange forbrukere opplevd at det har vært vanskelig å få penger tilbake for forhåndsbetalte pakkereiser når disse har blitt kansellert, til tross for at forbrukerne etter regelverket har krav på tilbakebetaling. Samtidig har det vært utfordrende for turoperatører å overholde forpliktelsene sine. Kommisjonen planlegger derfor å utrede hvorvidt pakkereiseregelverket bør revideres, med frist i 2022. Dette omfatter gjeldende europeiske krav til reisegarantiordninger.

Under koronapandemien har svindel og villedende markedsføring på internett økt markant. Kommisjonen har imøtegått dette i nært samarbeid med nasjonale forbrukermyndigheter, herunder det norske Forbrukertilsynet. Kommisjonen har også forsterket samarbeidet med internettplattformer. Disse har fulgt opp med å fjerne store mengder ulovlig innhold fra sine nettsider. Kommisjonen oppfordrer nasjonale myndigheter til å samarbeide med relevante aktører, som internettplattformer, forbrukerorganisasjoner, andre myndighetsorganer og internasjonale partnere. Kommisjonen vil i tiden framover legge ytterligere til rette for slikt samarbeid med sikte på å bekjempe villedende markedsføring og svindel. 

Innen 2022, skal Kommisjonen dessuten utrede hvordan koronapandemien har påvirket forbruksmønstre på lengre sikt.

Nøkkelområde 1: Den europeiske grønne given

Strategien viser til at mange forbrukere ønsker å bidra til mer bærekraftig forbruk. Utfordringen er å legge til rette for dette i praksis, når forbrukerne møter utfordringer som for eksempel at miljøvennlige produkter kan være mindre tilgjengelig eller dyrere enn andre varer og tjenester.

Kommisjonen har i 2020 lansert en rekke tiltak innenfor den europeiske grønne given. Grenseflaten mot forbrukerne er sentral i mange av disse sakene. Kommisjonen framhever blant annet at det er viktig å sikre folk flest troverdig informasjon om hvor bærekraftige produkter faktisk er, uten å forvirre med for mange opplysninger. I dag viser undersøkelser at mange synes det er vanskelig å stole på «grønn» markedsføring og at forbrukere gjerne har begrenset tillit til produkters bærekraft og til mulighetene for å få dem reparert hvis de skulle gå i stykker. Kommisjonen ønsker derfor å legge til rette for bedre miljørelatert produktinformasjon, om blant annet holdbarhet og muligheter for reparasjon og oppgradering. Regler om dette planlegges i et lovforslag om forbrukermakt i det grønne skiftet («empowering consumers for the green transition»), som ventes før sommeren 2021. Dette vil trolig bestå av generelle informasjonskrav for forbrukerprodukter, som vil komme i tillegg til krav i sektorlovgivning for enkeltprodukter og produktgrupper.

Kommisjonen utreder også det den omtaler som en rettighet til å få produkter reparert («right to repair»). Dette vil trolig se dagens lys gjennom flere tiltak, herunder det nevnte lovforslaget om forbrukermakt i det grønne skiftet, et pågående initiativ for bærekraftig produktpolitikk og, fra 2022, gjennom mulig revisjon av forbrukerkjøpsdirektivet ((EU) 2019/771). Sistnevnte kan tenkes å omfatte nye vurderinger av de harmoniserte minimumsreglene om to års reklamasjonsfrist og muligens også innføring av et harmonisert beføyelseshierarki, for eksempel slik det kan stilles krav om å reparere mangelfulle produkter før forbrukerne kan kreve omlevering. 

For å legge til rette for pålitelig informasjon om energieffektivitet, har Kommisjonen oppdatert reglene for produktmerking under økodesigndirektivet. EUs miljømerke (EU Ecolabel) skal også styrkes, blant annet ved å innføres for finansprodukter, i tråd med Kommisjonens handlingsplan for bærekraftig finans fra 2018. 

Kommisjonen ønsker å motvirke villedende miljømarkedsføring («grønnvasking») både innenfor bærekraftig finans og gjennom forslag om at næringsdrivende skal dokumentere miljøpåstander ved hjelp av produkt- og organisasjonsspesifikk metodikk for å måle miljøfotavtrykk. Fra august til desember 2020 gjennomførte Kommisjonen høring om «felles metode for dokumentasjon av miljømessige fotavtrykk av livsløpet til produkter og virksomheter». 

Strategien omtaler også næringslivets samfunnsansvar, og peker på at næringsdrivende kan legge til rette for mer bærekraftig forbruk ved å innarbeide bærekraftvurderinger i strategier, beslutninger og kontrollrutiner. Kommisjonen planlegger å legge fram forslag til en rettsakt om bærekraftig eierstyring og selskapsledelse («sustainable corporate governance») før sommeren 2021, som skal få selskaper til å integrere bredere samfunnsinteresser i sine beslutninger og gjennomføre aktsomhetsvurderinger av risiko for samfunnsskadelige virkninger av egne aktiviteter. Kommisjonen har definert dette forslaget som et «nøkkelinitiativ» for 2021. Rent praktisk vil det trolig utformes som endringer av selskapsrettsdirektivet ((EU) 2017/1132) og aksjonærrettighetsdirektivet (2007/36/EF).

Kommisjonen vil også samarbeide med næringslivet om frivillige ordninger som skal legge til rette for bærekraftig forbruk.

Nøkkelområde 2: Det europeiske digitale skiftet

Strategien viser til at de digitale omstillingene medfører store endringer i forbrukernes hverdag. En side av dette er at forbrukernes kjøpekraft flytter seg mot digitale markeder. Mellom 2014 og 2019 økte andelen europeiske internettbrukere som kjøpte varer og tjenester til privat forbruk på nett fra 63 til 71%. Men medaljen har også en bakside. Digitale forretningsmodeller og ny teknologi, som for eksempel mulliggjør innsamling og prosessering av store mengder data, individualisert og skjult markedsføring og såkalte «dark patterns», har gitt næringsdrivende tidligere uante muligheter til å påvirke forbrukere til å treffe kjøpsbeslutninger som ikke er til deres fordel. I dette bildet kan det være at gjeldende regler om for eksempel urimelig markedsføring ikke er tilstrekkelig oppdatert. Kommisjonen påpeker at målet må være at forbrukere sikres like god beskyttelse ved netthandel som ved fysiske kjøp. 

Kommisjonen vil utarbeide veiledning om hvordan forbrukervernregelverket kan brukes i møte med nettbasert handelspraksis som ikke respekterer forbrukernes rettigheter til å treffe informerte valg eller som påvirker beslutningsprosesser på andre måter. Dette kan for eksempel gjelde individualisert markedsføring, manipulerte brukeranmeldelser og villedende markedsføring. Første skritt blir å oppdatere Kommisjonens veiledning til direktivet om urimelig handelspraksis (2005/29/EF) og forbrukerrettighetsdirektivet (2011/83/EU) når det gjelder digitale spørsmål. Deretter planlegger Kommisjonen å utrede om det er behov for regelverksendringer innen 2022.

Kommisjonen la i desember 2020 fram forslag til oppdaterte regler for digitale tjenester («Digital Services Act»). Dette tar blant annet sikte på å klargjøre plattformers ansvar og sikre forbrukere mot ulovlige produkter, innhold og aktiviteter på plattformer. Samtidig la Kommisjonen fram forslag til regelverk om digitale markeder («Digital Markets Act»), med konkurranserelaterte regler for plattformer.

Kommisjonen vil i 2021 legge fram forslag til revidert direktiv om produktsikkerhet, som blant annet skal legge til rette for at produkter som bruker ny teknologi, som for eksempel kunstig intelligens, skal være sikre for forbrukere. 

Kommisjonen vil også foreslå oppdaterte direktiver om forbrukerkreditt og om fjernsalg av finansielle tjenester i 2021. Disse markedene har også gjennomgått store endringer som følge av digitalisering og dette har medført nye behov for forbrukerbeskyttelse. 

Nøkkelområde 3: Kompensasjon og håndheving av forbrukerrettigheter

Kommisjonen viser til at mange næringsdrivende ikke respekterer forbrukernes rettigheter. 60 til 70% av internettsidene europeiske forbrukermyndigheter har kontrollert i samkjørte tilsynsaksjoner i perioden mellom 2007 og 2019 var eksempelvis ikke fullt i tråd med grunnleggende forbrukervernregler. Strategien peker på at dette ikke er holdbart. Kommisjonen skriver at forbrukerne må sikres effektive muligheter til å håndheve rettighetene sine dersom de ikke respekteres, på samme måte som næringsdrivende står fritt til å markedsføre produkter og tjenester til forbrukere på det indre markedet. 

Strategien tar utgangspunkt i at det er nasjonale myndigheters oppgave å håndheve forbrukerregelverk. EU har likevel en viktig rolle når det gjelder å legge til rette for koordinert tilsyn på tvers av landegrenser. Agendaen viser til at det, med den nye forordningen om samarbeid mellom nasjonale forbrukermyndigheter (CPC-forordningen, (EU) 2017/2394), som trådte i kraft i 2020, nå foreligger et godt grunnlag for at landene kan samarbeide effektivt om tilsyn.

Kommisjonen ønsker at det grensekryssende samarbeidet mellom europeiske forbrukermyndigheter med det første skal fokusere på koronapandemiens konsekvenser på forbrukerfeltet (som nettbasert svindel og reiserelaterte spørsmål), villedende miljømarkedsføring og urimelig handelspraksis i tilknytning til digital markedsføring. Fra og med 2022 og deretter hvert annet år, ser Kommisjonen for seg å utarbeide nye samordnede prioriteringer for håndhevingsarbeidet i nært samarbeid med nasjonale forbrukermyndigheter. Kommisjonen vil dessuten evaluere CPC-forordningen innen 2023, for å utrede om den svarer godt nok på aktuelle utfordringer for tilsynsmyndighetene. 

Når det gjelder andre nyvinninger innen EU-regelverket, viser strategien til moderniseringsdirektivet ((EU) 2019/2161), vedtatt i november 2019, og direktivet om beskyttelse av forbrukernes kollektive rettigheter ((EU) 2020/1828), vedtatt 25. november 2020. Disse er begge ment å styrke forbrukernes muligheter til å få egne rettigheter håndhevet, førstnevnte gjennom offentlig tilsyn og sistnevnte gjennom privatrettslige gruppesøksmål. Kommisjonen vil prioritere å bistå landene i den nasjonale gjennomføringen av disse regelverkene.

Nøkkelområde 4: Forbrukere med særlige behov/sårbare forbrukere

Strategien viser til det alminnelige forbrukerpolitiske utgangspunktet om at forbrukere generelt er den svakere parten i økonomiske transaksjoner med næringsdrivende. Det er derfor nødvendig med regelverk som beskytter forbrukernes helse, trygghet og økonomiske interesser. Selv om alle forbrukere har behov for forbrukervern, påpeker Kommisjonen at noen forbrukergrupper i visse situasjoner kan være spesielt sårbare og dermed kan ha behov for ekstra beskyttelse. Slik sårbarhet kan skyldes sosiale forhold eller individuelle trekk, som for eksempel alder, kjønn, helse, mangelfulle digitale kunnskaper og økonomiske forhold. 

Kommisjonen viser til at økonomisk sårbarhet har blitt mer aktuelt for mange europeiske husholdninger i forbindelse med koronapandemien. Undersøkelser i 21 av EUs medlemsland viser at 6 av 10 forbrukere har opplevd økonomiske vanskeligheter som har medført ikke-bærekraftig gjeldsbyrde («over-indebtedness») siden begynnelsen av pandemien. I følge strategien, har gjeldsrådgivning vist seg som et nyttig virkemiddel for å hjelpe mennesker med høy forbruksgjeld tilbake til en mer holdbar økonomisk situasjon. Kommisjonen utreder nasjonale erfaringer («best practices») på området og stiller økonomiske midler til disposisjon for medlemslandene. Den vil også utrede om forbrukerkredittdirektivet i tilstrekkelig grad sikrer at utlånere gjennomfører kredittsjekk av forbrukere før de innvilger lån og om forbrukere sikres nødvendig informasjon før avtaleinngåelse, slik at de kan foreta opplyste og informerte valg. 

Barn, eldre og funksjonshemmede utpekes også som særlig sårbare forbrukergrupper. Eldre og funksjonshemmede kan ha særlige utfordringer når det gjelder tilgjengelighet til informasjon, produkter og tjenester. Barn og unge framheves som spesielt sårbare for villedende og aggressiv handelspraksis på nett, og for utrygge produkter. 

Nøkkelområde 5: Globalt forbrukervern

Ettersom produksjons- og verdikjeder ofte er grenseoverskridende, er internasjonalt samarbeid mellom myndigheter og andre aktører viktig for å sikre et godt forbrukervern. Samtidig legger Kommisjonen vekt på å fremme det høyt utviklede europeiske forbrukervernet internasjonalt, som en grunnleggende verdi og modell for andre jurisdiksjoner. 

I det globale arbeidet har EU særlig fokus på å fjerne farlige produkter fra det indre markedet. For å bekjempe utrygge produkter og urimelig handelspraksis fra næringsdrivende fra land utenfor EØS-området, trengs både styrket tilsynsvirksomhet på hjemmebane og tettere samarbeid med myndigheter fra land utenfor Europa. Kommisjonen har siden 2006 samarbeidet med kinesiske myndigheter for å begrense tilgangen på utrygge produkter. Likevel viser Kommisjonen til at svært mange utrygge produkter som ble oppdaget i Europa i 2019 kom fra nettopp Kina. 

Kommisjonen og medlemslandene utveksler informasjon om utrygge produkter med andre internasjonale partnere, som Canada. Produktsikkerhetsspørsmål inngår også for tiden i forhandlinger om handelsavtaler med Australia, New Zealand og Chile. Kommisjonen ønsker i 2021 dessuten å utvikle en handlingsplan for styrket samarbeid med Kina om produktsikkerhet på nett.

I tillegg legger Kommisjonen vekt på multilateralt samarbeid for å fremme godt globalt forbrukervern. I samarbeid med medlemslandene, arbeider Kommisjonen med dette for eksempel innenfor WTO, FN (UNCTAD) og OECD.

Fra 2021 planlegger Kommisjonen å samarbeide med partnerskapsland, inkludert i Afrika, om kapasitetsbygging og teknisk bistand på forbrukerfeltet. 

Styring og samarbeid («governance») 

Forbrukeragendaen beskriver Kommisjonens viktigste planer på forbrukerfeltet i tiden framover. Som Kommisjonen selv skriver, vil graden av suksess blant annet avhenge av hvor godt samarbeidet fungerer mellom berørte aktører. Agendaen innebærer, ifølge Kommisjonen, en ny visjon for samspill mellom europeiske og nasjonale tiltak, og forutsetter et nytt rammeverk for samarbeid. Tanken er at dette samarbeidet skal bygge på årlige prioriteringer, som skal diskuteres på Consumer Summit, den årlige samlingen for forbruker- og næringsorganisasjoner, sivilt samfunn, interesseorganisasjoner, akademikere, medlemslandene, parlamentarikere osv. , som gjerne holdes rundt 15. mars, den internasjonale forbrukerdaten. 

Det nye, forsterkede samarbeidet skal også omfatte Europaparlamentet, Den økonomiske og sosiale komiteen, Regionkomiteen, forbrukerorganisasjoner, næringsliv og akademia. 

Kommisjonen vil opprette et nytt samarbeidsforum («Consumer Policy Advisory Group»), som skal samle representanter for forbrukerorganisasjoner, sivilsamfunnet og næringslivet for å jobbe videre med forbrukeragendaen.

Kommisjonen vil også, i 2021, oppdatere den årlige undersøkelsen «Consumer Conditions Scoreboard», som måler forholdene for forbrukere på det indre markedet.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Agendaen i seg selv har ingen rettslige konsekvenser, men det kan forslagene som er omtalt ha når de legges fram og blir vedtatt.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Agendaen i seg selv har ingen økonomiske og administrative konsekvenser, men det kan tiltakene som er omtalt ha.