BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 18.12.2024)

Sammendrag av innhold

Den nye forordningen om grensekryssende forsendelser av avfall (grensekryssforordningen) er en del av EUs grønne giv og handlingsplan for sirkulær økonomi. Forordningen har tre hovedmål:

1. gjøre det lettere å transportere avfall til ombruk og materialgjenvinning innad i EU
2. sikre at EU ikke eksporterer sine avfallsutfordringer til tredjeland
3. styrke kontroll av ulovlige avfallstransporter

Den nye forordningen skal videre bidra til at avfall i større grad benyttes som sekundære råvarer, og dermed erstatter primære råvarer som så skal bidra til en mer sirkulær økonomi. Nytt regelverk inkluderer blant annet digitalisering av prosedyrer som styrer forsendelser av avfall mellom EU-medlemsstater og harmonisert klassifisering av avfall på EU-nivå. Det stilles nye og strengere vilkår for forsendelser av avfall til sluttbehandling, slik at de kun tillates i få tilfeller. Muligheten for avfallseksport ut av EU, til land som ikke er OECD-medlemmer, begrenses og generell eksport av avfall fra EU vil bli mer kontrollert. Blant annet innføres det et forbud mot eksport av alt plastavfall til ikke-OECD land fra to og et halvt år etter forordningen trer i kraft (21. november 2026), og krav om samtykke til eksport og import på alt plastavfall til OECD-land. Innsatsen mot ulovlig eksport av avfall forsterkes med utvidet krav om sanksjoner og mer samarbeid på tvers av medlemsland og med EU-kommisjonen.

Den nye grensekryssforordningen endrer også skipsgjenvinningsforordningen ((EU) Nr. 1257/2013) og forordningen om elektronisk godsinformasjon ((EU) Nr. 2020/1056).

Majoriteten av bestemmelsene i det nye regelverket vil bli gjeldende to år etter dato for ikraftsettelsen. Forordningen vil erstatte gjeldende grensekryssforordning og gjennomfører i likhet med gjeldende forordning Baselkonvensjonen, som er den globale konvensjonen om grensekryssende transport av farlig avfall og visse typer annet avfall.

Formål

Grensekryssforordningens overordnede formål er å beskytte helse og miljø gjennom å forebygge eller begrense negative konsekvenser av transport av avfall. Et sentralt mål med det nye regelverket er å fremme sirkulær økonomi. For å utløse potensialet for ressurseffektivitet i EU og lavere klima- og miljøbelastning, blir det innført en rekke nye bestemmelser i forordningen. Blant annet blir det strengere regler for avfallstransport til deponi eller forbrenning uten energiutnyttelse i en annen medlemsstat, samt forenklede regler for transport av avfall til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning innad i EU. Videre skal regelverket bidra til å redusere avfall.

Innhold

Avfallstransporter internt i EU

Ny forordning inneholder, som tidligere, bestemmelser om prosedyren for meldepliktig avfall (søknadspliktig avfall) og grønnlistet avfall. Det stilles også utvidet krav til informasjon og dokumentasjon, samt vilkår for å få samtykke til eksport og import av avfall. Norge som EØS-land anses som del av EUs indre marked når det blir referert til unionen i grensekryssforordningen, ved innlemmelse i EØS-avtalen. Det gjelder også særregler for eksport til andre EFTA-land i kapittel IV (som da omfatter EFTA-land som ikke er med i EØS-avtalen, dvs. Sveits).

Gjennomgående settes det også nye frister for saksbehandling i kapittel II, som når informasjon skal sendes inn og hvor lenge dokumentasjon skal lagres og være tilgjengelig. Myndighetene får lenger frist til å vurdere informasjonen og dokumentasjonen i notifikasjoner, og til saksbehandlingen. Eksportør får tilsvarende utvidet frist til å følge opp eventuelt manglende informasjon eller dokumentasjon. Regelverket gir også føringer for hvordan myndighetene skal følge opp mangelfulle søknader og når myndighetene skal avslå en søknad.

Det innføres også et strengere regime for transport av avfall til sluttbehandling mellom medlemsland i unionen. Hva som menes med sluttbehandling følger av EUs rammedirektiv om avfall. Hovedregelen er eksportforbud, men myndighetene i eksport- og importlandet kan gi unntak fra dette og samtykke til eksport, forutsatt at spesifikke kriterier er dokumentert oppfylt fra eksportøren sin side.

Eksportør må blant annet kunne dokumentere følgende for å få samtykke til eksport til sluttbehandling:

• Det er ikke teknisk eller økonomisk levedyktig å gjenvinne avfallet, eller avfallet må sluttbehandles på grunn av juridiske forpliktelser i internasjonale lover eller EU-regelverk.
• Det er ikke teknisk eller økonomisk levedyktig å sluttbehandle avfallet i landet hvor det ble generert.
• Den planlagte forsendelsen eller sluttbehandling følger artikkel 56 om miljøforsvarlig håndtering og avfallshierarkiet og prinsippene om nærhet og selvforsyning.

Videre gjelder følgende kriterier:

• I tilfeller der myndighetene har kjennskap til at eksportør har vært dømt for ulovlige forsendelser av avfall eller annen miljøkriminalitet, eller vært i gjentakende brudd med artikkel 15 om midlertidige avfallsoperasjoner eller artikkel 16 om krav etter samtykke i forbindelse med tidligere forsendelser av avfall i løpet av de siste fem årene før søknad om samtykke, skal søknaden avslås.
• Mottakerlandet må tillate import av avfallet, og den planlagte forsendelsen kan ikke være i konflikt med krav etter internasjonale konvensjoner som de involverte medlemslandene eller EU har inngått.

Dersom eksportøren kan dokumentere at avfallet som skal eksporteres, produseres i så små mengder i avsenderlandet i løpet av et år at det ikke er økonomisk levedyktig å etablere nye, spesialiserte sluttbehandlingsanlegg i avsenderlandet, er kriteriene om økonomisk levedyktighet oppfylt.

Trettiseks måneder etter forordningen har trådt i kraft, skal EU-kommisjonen vedta en gjennomføringsrettsakt som etablerer detaljerte kriterier for harmonisert bruk av de to første vilkårene som omhandler teknisk- og økonomisk levedyktighet, og hvordan disse skal demonstreres av eksportører og vurderes av myndigheter.

En annen vesentlig endring er artikkelen som muliggjør flere avfallsforsendelser på et generelt samtykke. Eksportører kan som tidligere søke om et generelt samtykke som dekker flere avfallsforsendelser, men det nye regelverket presiserer at alle forsendelsene må starte fra samme lokasjon.

Som et tiltak for å forenkle søknadsprosessen av avfallseksport mellom EU-land, så blir det lagt opp til at lignende søknader som tidligere har fått samtykker (som involverer samme avsender, avfall, transittland og mottakeranlegg) skal kunne hurtigbehandles.

Det blir også mer utfyllende krav til informasjon som gjenvinningsanlegg må legge ved sine søknader for å få status som forhåndsgodkjent. I tillegg blir det satt som standard for myndighetene å gi tiårig varighet på forhåndsgodkjenninger, med mindre annen varighet er bestemt i vedtak. Forhåndsgodkjente gjenvinningsanlegg i et mottakerland åpner for at myndighetene kan gi treårige samtykker.

Eksport av avfall ut av EU

Ny forordning del IV gjelder eksport av avfall fra EU til tredjeland. Forbudet mot å eksportere avfall til sluttbehandling ut av EU videreføres.

Når det gjelder eksport av avfall for gjenvinning skilles det mellom OECD-land og ikke-OECD-land. For OECD-landene gjelder en egen avtale om utveksling av avfall til gjenvinning. Avtalen inkluderer også USA, som ikke er part til Baselkonvensjonen. Avtalen inneholder regler for utveksling av opplistet avfall til gjenvinning mellom OECD-medlemsstatene, og skal praktiseres i samsvar med Baselkonvensjonen.

Ny forordning skjerper kontrollen av avfallseksport ut av EU. OECD-land er i utgangspunktet ansett for å ha forsvarlig avfallshåndtering og regelverk på plass, men i praksis har man erfart at ivaretakelse av høye standarder for miljøbeskyttelse kan variere mye også innenfor OECD. Det er derfor innført nye plikter til avfallseksportører for å dokumentere at eksport ut av EU til både OECD og ikke-OECD land er forsvarlig, inkludert bruk av uavhengige revisjoner av mottaksanlegg.

Forordningen har i tillegg bestemmelser som oppstiller ulike kategorier av avfall for gjenvinning til ikke-OECD-land. Hovedregelen her er at eksport kun skal skje dersom mottakerlandet eksplisitt har søkt til EU-kommisjonen og blitt godkjent til å motta avfall fra EU. Godkjenning er avhengig av at mottakerlandet på forhånd har vist til kommisjonen at det oppfyller et sett av kriterier, som skal sikre at avfall blir håndtert på en måte som ivaretar helse og miljø. I slike tilfeller vil landet settes på en liste som EU-kommisjonen har ansvar for å oppdatere minst hvert andre år. Eksport av avfall til gjenvinning til land som ikke er på denne listen er forbudt. Denne listen blir gjeldende tretti måneder etter ikrafttredenen av ny forordning og erstatter dagens liste som er regulert i forordning (EF) 1418/2007.

Det er også vedtatt strengere krav til eksport av plastavfall ut av EU. To og et halvt år etter at det nye regelverket trer i kraft blir det forbudt å eksportere alle typer plastavfall til ikke-OECD land. Det åpnes imidlertid for at disse landene kan søke EU-kommisjonen om å bli inkludert på listen over land som kan motta slikt avfall til gjenvinning. Det kan skje ved meldepliktsprosedyre tidligst seksti måneder etter forordningen trer i kraft. Det blir også strengere krav til plastavfall som eksporteres til OECD-land, blant annet krav om å søke samtykke til eksport og tettere oppfølging av at regelverket etterleves.

Import av avfall inn i EU

Ny forordning del V gjelder import av avfall til EU fra tredjeland.

Import av avfall til sluttbehandling er som hovedregel forbudt med unntak av avfall fra land som er parter i Baselkonvensjonen. Siden de fleste land i verden unntatt USA er part til Baselkonvensjonen, har bestemmelsen størst praktisk betydning for avfallsbesittere i USA. 

Import av avfall til gjenvinning er som hovedregel forbudt, med hovedsakelig unntak av avfall fra OECD-land og for typer avfall som OECD-avtalen dekker, og parter til Baselkonvensjonen. Spesielle prosedyreregler gjelder for import under OECD-avtalen.

Digitalisering

Nytt regelverk innebærer en digitalisering av prosessene for å håndtere søknader om import og eksport av avfall mer effektivt. EU-kommisjonen skal utvikle og drifte et sentralt elektronisk system for å utveksle informasjon og dokumentasjon knyttet til søknader, samtykker og avfallsforsendelser. Mer informasjon skal deles i det elektroniske systemet, og gjøres tilgjengelig for relevante aktører. Dette inkluderer også informasjon om grønnlistet avfall, som følgedokument, mottaksbekreftelse og behandlingsbekreftelse fra mottakeranlegg.

Tolv måneder etter at forordningen har trådt i kraft, skal EU-kommisjonen vedta gjennomføringsrettsakter for å fastsette de nødvendige kravene for interoperabilitet med EUs system, samt tekniske krav til blant annet sikkerhet og datakonfidensialitet. 

Avfallskriminalitet

For å mer effektivt bekjempe illegal avfallshandel innenfor og utenfor EU skal det etableres en «håndhevingsgruppe» for å styrke samarbeid og koordinering mellom ulike myndighetsorganer i arbeidet mot internasjonal avfallskriminalitet. I tillegg gis EU-kommisjonen myndighet til å gjennomføre inspeksjoner ved mistanke om ulovlige avfallsforsendelser. Kommisjonen skal forberede og gjennomføre eventuelle inspeksjoner i nært samarbeid med myndighetene i aktuelle medlemsland. Videre styrkes eksisterende administrative sanksjonsmidler mot illegal avfallstransport, som for eksempel mulighet til å ekskludere avfallsaktører fra offentlige anbudsprosesser innenfor forordningens rammeverk.

Kommisjonen får også mulighet til å etablere klarere kriterier for å forebygge at avfall eksporteres feilaktig som «brukte produkter», for eksempel i kategorier som bruktbiler, avfallsbatterier og tekstiler. I tillegg kan de presisere grenseverdier for å skille mellom grønnlistet avfall og meldepliktig avfall i saker der det er tvil.

Endringer i skipsgjenvinningsforordningen og annet regelverk

Ny forordning inneholder videre en endring i skipsgjenvinningsforordningen ((EF) nr. 1257/2013) artikkel 6 (2). Endringene innebærer at skip som blir avfall mens de befinner seg i et område under nasjonal jurisdiksjon i et EU-land, kun kan eksporteres til land listet i Annex VII til Baselkonvensjonen, det vil si OECD, EU og Liechtenstein. Kravet om at skipsopphuggingsfasiliteter må stå på den europeiske listen gjelder fortsatt. EU anser endringen som nødvendig for å gjennomføre de internasjonale forpliktelsene som følger av Baselkonvensjonen og ikrafttredelsen av «Ban Amendement», som innebærer et forbud mot eksport av farlig avfall ut av EU, OECD og Liechtenstein.

Grensekryssforordningen endrer også forordning (EU) 2020/1056 om elektronisk godstransportinformasjon for å oppdatere referanser til avfallstransportdokument. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Gjeldendende grensekryssforordning ((EF) nr. 1013 /2016) er gjennomført i norsk rett i avfallsforskriften kapittel 13, med hjemmel i forurensningsloven §§ 31 og 32. Gjennomføring i norsk rett av ny forordning vil kreve endringer i avfallsforskriften kapittel 13. Det er også behov for endringer i forurensningsloven for å sikre at forurensningsmyndighetene har en tilstrekkelig dekkende hjemmel for å kunne treffe de nødvendige avgjørelser i tråd med forordningen, herunder om spesialavfall, næringsavfall og husholdningsavfall.   

Gjennomføring i norsk rett krever også noen mindre endringer i forskrift om gjenvinning av skip og flyttbare innretninger for å gjennomføre endringer i skipsgjenvinningsforordningen. Denne forskriften er også hjemlet i skipssikkerhetsloven.

Det vil samtidig være behov for endringer i regelverket om offentlige anskaffelser. Ved brudd på forordningen skal leverandører kunne sanksjoneres i en tidsbegrenset periode, ved at de avvises fra offentlige anskaffelser i perioden. Eventuelle behov for ytterligere regelverksendringer vurderes.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det nye regelverket skal legge til rette for at mer avfall går til forberedelse til ombruk og materialgjenvinning, noe som vil gi en positiv miljø- og klimagevinst og bedre ressursutnyttelse. Virksomheter som materialgjenvinner avfall i EU/EØS vil kunne få bedre tilgang til avfallsråvarer.

De strenge kravene som stilles for at avfall skal kunne eksporteres eller importeres til sluttbehandling vil kunne få negative økonomiske konsekvenser for norske avfallsanlegg som i hovedsak driver med sluttbehandling og som får begrensete muligheter for import av avfall. Samtidig vil det kunne skape nye markeder for behandling av norsk avfall som ikke lenger kan eksporteres. For virksomheter som i dag eksporterer avfall til sluttbehandling vil regelverket kunne føre til færre steder å levere avfallet, noe som kan gi økte leveringskostnader. Det vil også komme administrative kostnader til dokumentasjonskrav og til å kjøpe eller sette opp egne revisjonsprosedyrer som viser at avfallshåndteringen skjer i tråd med bærekraftige standarder for eksportører som fortsatt ønsker å eksportere avfallet, eller for å bevise at avfall ikke kan sluttbehandles i eget land.  

Endringen i artikkel 13 om at avfall på et generelt samtykke må gå fra samme lokasjon kan føre til en betydelig økning i antallet søknader. Endringen vil gi økonomiske konsekvenser for eksportører og avfallsprodusenter, som blir nødt til å søke om flere samtykker til eksport og/eller øke lagringskapasiteten sin. Samtidig åpnes det for hurtigbehandling av søknader som i praksis er en fornyelse av et eksisterende samtykke.

Det elektroniske systemet for utveksling av informasjon og dokumentasjon knyttet til søknader om og avfallsforsendelser, ventes å forenkle søknadsprosessen og redusere den administrative byrden, samtidig som integrering av nasjonale systemer vil medføre utviklingskostnader.

For Miljødirektoratet vil det nye regelverket gi økte administrative oppgaver som følge av langt flere søknader som må behandles. Det er usikkert hvor mange nye søknader som kommer som følge av krav om at en søknad bare kan omfatte avfall fra en lokasjon, særlig fordi muligheten for hurtigbehandling vil avhjelpe økt søknadsmengde. Saksbehandlingen av søknader om import og eksport gebyrfinansieres, og økt ressursbehov gir dermed ikke en ekstra kostnad for myndighetene.

Sakkyndige instansers merknader

Miljødirektoratet la 7. desember 2021 EU-kommisjonens forslag ut på høring, slik at sakkyndige instanser fikk mulighet til å gi innspill. Miljødirektoratet mottok høringssvar fra Avfall Norge, Norsk forening for farlig avfall (NFFA), Norsk Industri og Sjøfartsdirektoratet. Høringsinnspillene er tilgjengelige på høringssiden. Avfall Norge, NFFA og Norsk Industri vektla særlig at forordningen må gi like vilkår for EØS- og EU-land, effektiv saksbehandling, samt viktigheten av et regionalt eller nordisk samarbeid for effektiv avfallsbehandling. Aktørene mener momenter som taler for å ha tilgang til anlegg i nærheten er kompleksiteten i avfall, tilgjengelig behandlingskapasitet og teknologiske, økonomiske og miljømessige muligheter for materialgjenvinning. Videre mener de samarbeid er sentralt for kostnadseffektivitet i avfallspolitikken, og nyttig i beredskapssituasjoner. Dette omtales videre i kapittelet om vurdering.

Som del av tilrettelegging for innovasjon og utvikling, heves grensen for mengde avfall som kan sendes til labratorietesting til 250 kg slik at det blir lettere å finne nye sirkulære løsninger. Dette har mange norske virksomheter vært opptatt av, og var også noe norske miljømyndigheter spilte inn under EUs høring av regelverket.

I arbeidet med å vurdere konsekvenser av endelig tekst i ny forordning, inviterte Miljødirektoratet 5. mars 2024 avfallseksportører til å komme med innspill til artikkelen som omhandler generelt samtykke for flere avfallsforsendelser, og estimere økningen i antall søknader mot dagens situasjon og vurdere muligheten for økt lagringskapasitet. 18 aktører bidro med estimater og innspill. Endringen i forordningen forventes å føre til en betydelig økning i antallet søknader, fordi det i de fleste tilfeller i praksis ikke vil være økonomisk eller teknisk mulig å etablere lagringskapasitet for å samle inn avfall fra flere virksomheter før eksport.     

Rettsakten ble forelagt SU Miljø ved skriftlig prosedyre (10.09-17.09.2024). Det ble foretatt oppdateringer i EØS-notatet og det oppdaterte notatet ble forelagt SU Miljø ved skriftlig prosedyre (10.12-17.12.2024). Rettsakten ble vurdert til å være EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering

Ny grensekryssforordning er vurdert som EØS-relevant og akseptabel av Klima- og miljødepartementet. Forordningens formål er å beskytte helse og miljø, og den er hjemlet i EU-traktaten 192 om vedtak av rettsakter på miljøområdet. Forordningen erstatter gjeldende grensekryssforordning som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Den gjennomfører Baselkonvensjonen, inkludert senere endringer i konvensjonens vedlegg, som Norge er part til.

Behov for eventuelle tilpasninger ved innlemmelse i EØS-avtalen er til vurdering. EU-kommisjonens myndighet til å foreta inspeksjoner i medlemslandene bør i EØS-avtalen legges til ESA ved tilpasningstekst.

Artikkel 11 begrenser betydelig muligheten til å sende avfall til sluttbehandling i andre EU/EØS-land. Som hovedregel vil det ikke være adgang til å sende avfall til sluttbehandling, ved mindre unntaksvilkårene i artikkelen er oppfylt. Miljømyndighetene arbeider med å kartlegge hva som ligger i disse unntakene. Det er behov for å forstå innholdet bedre, samt å undersøke nærmere hva slags konsekvenser dette eventuelt vil ha for regionale samarbeid. Miljømyndighetene har dialog med andre nordiske land om dette. Under EUs høring av regelverket spilte miljømyndighetene inn viktigheten å redusere den administrative byrden og muligheter for bilaterale avtaler.

Artikkel 27 omhandler det elektroniske systemet for utveksling av informasjon og dokumentasjon som Europakommisjonen skal utvikle og drifte. Den samme artikkelen sier at systemet skal sikres kobling mot EU Single Window Environment for Customs (CSW). Utfordringen for Norge (og Island) er at EU så langt ikke har gitt adgang til CSW, da forordningen som etablerte denne (2022/2399) ikke ble markert som EØS-relevant. Saken utgjør dermed en horisontal problemstilling i EØS-sammenheng og i påvente av en løsning er det derfor behov for å avvente med eventuell tilpasningstekst.

Andre opplysninger

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 15

Status

Rettsakten trådte i kraft 20. mai 2024. Rettsakten er til vurdering i EØS/EFTA-landene.