I scenarioene vurdert i 2030 Climate Target Plan (CTP) og i forbindelse med utarbeidelsen av bærekraftig smart mobilitet strategien til EU, beregnes det at fornybart drivstoff og lavutslippsdrivstoff må representere mellom 6% og 9% av drivstoffmiksen i internasjonal skipsfart i 2030, og mellom 86% og 88% i 2050 for å bidra til EUs utslippsmål.   

Utslippsreduksjoner i skipsfarten kan oppnås både gjennom energieffektivisering og gjennom bruk av energi fra fornybare kilder og lavutslippsdrivstoff. I dag består drivstoffmiksen i skipsfarten tilnærmet utelukkende av fossile drivstoff. Det er per i dag ikke et sterkt nok regelverk for utslippsreduksjon globalt (IMO), det mangler insentiver til å kutte utslipp, og det finnes i svært begrenset grad modne, tilgjengelige og globalt brukbare bærekraftige alternativer til de fossile alternativene. Blant annet bidrar den gjensidige avhengigheten mellom tilbud, etterspørsel og distribusjon av fossilt drivstoff, informasjonsmangel knyttet til fremtidig regelverk og lang levetid på skip og infrastruktur på land, til at omstillingen ikke skjer av seg selv i markedet.

Forslaget til forordning for å sikre økt bruk av fornybare energikilder og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor er del av det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Forslaget til forordning for å sikre økt bruk av fornybare energikilder og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor må sees i sammenheng med flere av de andre delene av Fit for 55-pakken. Særlig forslaget om inkludering av skipsfart i kvotesystemet (KOM(2021) 551) og forslaget til forordning om innfasing av infrastruktur for alternative energibærere i transport (KOM(2021) 559) må leses i sammenheng med forslaget om FuelEU Maritime, og også andre deler av Fit for 55 er relevante for skipsfart, som forslaget til revidert energiskattedirektiv.

Hovedtrekk i forslaget

Formål: Forslaget til forordning for å sikre økt bruk av fornybare energikilder og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor innebærer et felles EU-rammeverk som skal sikre økt opptak av fornybart drivstoff og lavutslippsdrivstoff i innenriks og internasjonal skipsfart, uten å svekke konkurranseevnen mot annen type transport eller aktører utenfor EU. Dette foreslås gjort gjennom to hovedkrav:

Grense for utslippsintensitet i energi- og drivstoffmiks: krav til årlig gjennomsnittlig utslippsintensitet i energi- og drivstoffmiksen brukt om bord på skip i rapporteringsperioden. Intensiteten beregnes ut fra [X gram CO2-ekvivalent per MJ], og skal gradvis reduseres med -2% i 2025 til -75% i 2050 sammenlignet med en referanseverdi som skal beregnes ut fra utslippsintensiteten på flåtegjennomsnitt i 2020 basert på data rapportert under MRV forordningen. Utslippsintensitetskravet er teknologinøytralt.  

Krav om bruk av landstrøm eller nullutslippsteknologi i EU-havn: Fra 1 januar 2030 skal skip i havn under EU medlemslands jurisdiksjon koble seg til landstrøm og utelukkende bruke landstrøm til å dekke energibehovet om bord mens det ligger til kai. Kravet retter seg mot containerskip og passasjerskip. Det foreslås en del unntak for kravet, blant annet for skip som ligger i havn i mindre enn to timer, skip som bruker nullutslippsteknologi om bord og skip som gjør uplanlagte anløp på grunn av sikkerhetsårsaker.

Hvem gjelder kravene for: Kravene er rettet mot det individuelle skipet, men ansvarlig enhet for å sikre overholdelse av kravene er "the shipping company" (heretter omtalt som selskapet) som definert i MRV-forordningens artikkel 3, (d).

Forordningen foreslås gjort gjeldende for skip på over 5000 brutto tonn, uavhengig av flaggstatstilhørighet. Kravene retter seg mot energi brukt om bord på skip under havneopphold i et EU medlemsland, totalen av energien brukt på reiser mellom to havner under EU medlemslands jurisdiksjon, og halvparten av energien brukt på reiser fra eller til en havn under EU medlemslands jurisdiksjon og til en havn under et tredjelands jurisdiksjon. Forordningen foreslås ikke gjort gjeldende for krigsskip, støttefartøy, fiskefartøy, trebåter, båter uten maskinell framdrift og statlige skip som ikke brukes for kommersielle formål.

Overvåkning og rapportering: Selskapet plikter å levere en overvåkningsplan for hvert av sine skip, og overvåke og rapportere i henhold til forordningen. Overvåkningsplanen og den jevnlige overvåkningen og rapporteringen verifiseres av tredjepart for å sikre korrekt rapportering. For å minske den administrative byrden skal informasjonen gjøres tilgjengelig gjennom en elektronisk database som EU Kommisjonen vil etablere. Når selskapet oppfyller kravene til utslippsintensitet og krav om landstrøm i havn på skipene sine vil en godkjent verifikatør utstede et FuelEU sertifikat som viser overholdelse av kravene.

Overholdelsesmekanismer: Siden overholdelse av forordningens krav avhenger av forhold utenfor selskapets kontroll i noen tilfeller, eksempelvis tilgjengelighet av bærekraftig drivstoff, foreslås det at et selskap skal kunne tjene opp overoppfyllelse og bruke dette i etterfølgende rapporteringsperiode, eller, om det er krevende å oppfylle et år, låne et forskudd fra etterfølgende rapporteringsperiode. Det vil innebære at påfølgende rapporteringsperiode vil være strengere for dette skipet. Dette gjelder kun for utslippsintensiteten, det er ikke mulig å oppfylle kravet om landstrøm med samme fleksible tilnærming.

Videre foreslår Kommisjonen en oppfyllelsesmekanisme på flåtenivå, som skal bidra til å unngå innlåsingseffekter og insentivere til investeringer i mer avanserte teknologier. Et selskap eller flere selskaper sammen kan "poole" skip sammen, og være i overholdelse av kravene så lenge den forhåndsdefinerte poolen av skip samlet sett oppfyller kravene. Et skip kan ikke være med i flere pooler i en rapporteringsperiode.  

Sanksjoner: Om skipet ikke oppfyller kravet om utslippsintensitet eller landstrøm i havn, påløper det bøter. Disse midlene skal allokeres til felles prosjekter med målsetning om utrulling av fornybar og lavutslipps-drivstoff i maritim sektor, gjennom Innovasjonsfondet under kvotesystemet.

Håndhevelse: Medlemslandene skal sikre at inspeksjon av skip under havnestatsjurisdiksjonen inkluderer sjekk av at det foreligger et gyldig FuelEU sertifikat på skipet. Om et skip ikke har godkjent FuelEU sertifikat for to påfølgende rapporteringsperioder kan kompetent myndighet i medlemslandet hvor skipet skal til havn utstede en utvisningsordre. Kompetent myndighet for skipsfartskrav i Norge er Sjøfartsdirektoratet. Utvisningsordren skal notifiseres til Kommisjonen og øvrige medlemsland, samt den berørte flaggstaten. Alle medlemsland, foruten medlemslandet som er flaggstat, skal forby havneleie for skip som har fått utvisningsordre, fram til skipet er i overholdelse av kravene igjen. Dersom skipet går under et medlemslands flagg skal dette medlemslandet be om flaggforvaring til selskapet overholder kravene igjen.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Forordningen er hjemlet i TFEU Artikkel 100 (2).

Det er per i dag ikke etablert krav tilsvarende forordningen for skip som anløper norske havner.

Norge har innlemmet MRV-forordningen og norske rederier rapporterer på lik linje med rederier i EU å overvåke, rapportere og verifisere klimagassutslipp fra skip som anløper havner i EU og EØS over 5000 BT. 

Forordningen forventes gjennomført i norsk rett gjennom endringer i Skipssikkerhetslovens kapittel 5.

Gjennom å bygge håndhevelse på det etablerte inspeksjonsregimet i direktiv 2009/16/EF (havnestatskontrolldirektivet) innebærer forordningen at FuelEU sertifikatet må legges til listen over sertifikater og dokumenter som refereres til i Annex IV til direktiv 2009/16/EF.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten gjelder krav om utslippsintensitet for skips drivstoff og krav til landstrømtilkobling, eller bruk av annen nullutslippsteknologi i havn. Ved ikke-overholdelse kan skipene sanksjoneres med bøter, som skal gå inn i Innovasjonsfondet under kvotesystemet. Det vil medføre økt administrasjon knyttet til inspeksjoner, å utstede og innkreve bøter, og overføring av midlene til innovasjonsfondet. Etablerte strukturer for alle elementene bør benyttes så langt det lar seg gjøre.

For selskapene og skipene innebærer forordningen helt nye krav som medfører investeringsbehov for de fleste, og potensielt økte driftskostnader som følge av økt drivstoff- og energipris ved lavere utslippsintensitet. Ikke-overholdelse kan medføre bøter.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har foreløpig ikke vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. EØS-notatet har imidlertid vært forelagt berørte departementer for kommentarer. Klima- og miljødepartementet har sendt Kommisjonens forslag til rettsakt på høring med frist 27. september 2021. Blant annet basert på innkomne uttalelser vil regjeringen utarbeide norske posisjoner og medvirke til EUs arbeid med utformingen av regelverket.

Det samlede inntrykket er at aktørene som har levert høringsinnspill er positive til forslaget og målsetningen om å sikre en forutsigbar innfasing av fornybar energi og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor. Den teknologinøytrale tilnærmingen i et utslippsintensitetskrav trekkes også frem som positivt.

Det pekes av flere på behov for å samordne norsk virkemiddelutvikling og -bruk i oppfølgingen av klimaplanen og maritim melding med innholdet i FuelEUMaritime. Videre tar flere opp anvendelsesområdet til forordningen, både uklarheten rundt om det omfatter offshoreskip og mulige konkurransevridende effekter av størrelsesavgrensningen til mindre skip. I den forbindelse pekes det på behov for nasjonale virkemidler for å sikre fortsatt grønn omstilling av fartøy som ikke omfattes av forordningen.

En utfordring flere høringsinstanser tar opp er misforholdet mellom FuelEU Maritims landstrøm-tilkoblingskrav og AFIRs krav til utbygging av landstrøm i TEN-T-havner. Med en desentralisert havnestruktur er de fleste havner i Norge ikke TEN-T-havner. Kravet om landstrøm-tilkobling i FuelEU Maritime avgrenses ikke tilsvarende til TEN-T-havner, men gjelder ved havneligge ut over 2 timer.  

Flere av høringsinstansene har pekt på behovet for at sikkerhetsregelverk og miljøregelverk knyttet til alternative energibærere i skipsfarten videreutvikles og er på plass etter hvert som nye bærekraftige drivstoff fases inn, inkludert krav til drivstoffenes egenskaper ved akutte utslipp.

Vurdering

Norge støtter en aktiv politikk for forutsigbar innfasing av alternativt bærekraftig drivstoff i maritim sektor. EU er vårt nærmeste marked og skipstrafikken mellom norske havner og farvann og EU havner og farvann er stor. Rammene for de fleste forslagene i Fit for 55-pakken knyttet til maritim sektor er Norge allerede en del av, som kvotesystemet, MRV-forordningen og havnestatskontrolldirektivet. Kommisjonen er tydelig på at det er behov for harmonisert regelverk uten nasjonale eller regionale tilpasninger for å sikre like konkurransevilkår for sjøtransport og minimere risikoen for karbonlekkasjer, og har derfor lagt fram regelverket i form av en forordning. Videre understreker Kommisjonen i fortalen til forordningen at de vil gjøre nødvendige tilpasninger i regelverket dersom IMO kommer på banen med tilsvarende globale krav.

Forslaget til forordning for å sikre økt bruk av fornybare energikilder og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor er en del av det kommisjonen kaller for en "verktøykasse med tiltak" for å sikre det nødvendige drivstoffskiftet som må til for å redusere utslippene fra maritim sektor. Med en ledertrøye innen grønn skipsfart, inkludert utrulling av landstrømanlegg er mange norske maritime aktører godt posisjonert til å lykkes med gjennomføringen av regelverket.

Målsetningen om å halvere utslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030 vil måtte medføre et drivstoffskifte med lavere bruk av fossilt drivstoff og innfasing av alternativt bærekraftig drivstoff. Både forordningen for å sikre økt bruk av fornybare energikilder og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor og de øvrige forslagene som treffer maritim sektor vil understøtte Norges arbeid for utslippsreduksjoner innen skipsfarten. De vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til at Norge når utslippsmålet for innenriks sjøfart og fiske, gitt de avgrensningene som ligger i forslagene til å gjelde fartøy over 5000 BT og forhold som den foreslåtte takten i økningen i intensitetsgrensen fram til 2050 og øvrige unntak.

Avgrensningen til fartøy over 5000 BT og eventuelle konkurransevridende effekter for mindre fartøy må vurderes nærmere. Store deler av kyst- og nærskipsflåten er under 5000 BT og vil dermed ikke omfattes av regelverket. Det er om lag 630 fartøy over 5000 BT i NOR og NIS. Fartøyene er hovedsakelig store lasteskip som frakter varer mellom kontinentene og store passasjer/cruiseskip. Det må også sees nøye på sammenhengen i fartøyene som foreslås omfattet av hhv kvotesystemet, FuelEU Maritime og som allerede er omfattet av MRV-forordningen og hvordan dette henger sammen. MRV forordningen omfatter skip over 5000 BT som reiser mellom EU havner og tredjelandshavner når de transporterer gods eller passasjerer, jf. art 2 1. ledd, jf. art. 3 (c). Av punkt 14 i fortalen til MRV-forordningen følger det at aktivitetsbeskrivelsen er ment å avgrense mot skip som ikke transporterer gods og passasjerer, herunder skip som server offshoreinstallasjoner. Det finnes per i dag om lag 94 offshore, forsynings og konstruksjonsskip som er over 5000 BT. Det er per nå ikke klart om det er MRV-forordningens fartøyavgrensning som skal legges til grunn eller om avgrensningene som gjøres i FuelEU Maritime er førende for dennes anvendelse. Dersom sistnevnte er tilfellet, må det klargjøres hvordan offshorefartøy skal rapportere ihht MRV-forordningen.    

FuelEU Maritime stiller krav til bruk av landstrøm eller nullutslippsteknologi for container- og passasjerskip over 5000 BT for alle anløp over to timer i alle havner, mens forslaget til forordning om utbygging av infrastruktur for alternativt drivstoff (AFIR), kun stiller krav til utbygging av landstrøm i TEN-T-havner. Misforholdet mellom kravet til tilbudssiden og etterspørselssiden er muligens spesielt for Norge fordi vi har en lang kystlinje og en desentralisert havnestruktur med anløp av skip over 5000 BT i en rekke havner som ikke er TEN-T-havner. Dagens landstrømdekning hvis en ser på alle havner som anløpes over to timer, er spesielt lav for cruiseskip (14 pst.). For containerskip og ro-pax-skip er dekningen bedre, med hhv. 55 pst. og 69 pst. Det trengs mer kunnskap for å si noe om mulige konsekvenser av dette misforholdet, for eksempel om kravene til bruk av landstrøm i alle havner vil føre til endret anløpsmønster med økt trafikk for TEN-T-havner. Det er også usikkert hvordan landstrømdekningen i andre havner enn TEN-T vil være når tilkoblingskravet i FuelEU Maritime trer i kraft i 2030, og hvilken effekt overgangsperioden til 2035 med noen unntak fra tilkoblingskravet kan ha.

Det er åpenbart at kravene som foreslås, både det gradvise kravet til reduksjon i utslippsintensitet i drivstoff brukt og kravet om bruk av landstrøm i havn eller alternativ nullutslippsteknologi, vil medføre økonomiske implikasjoner for maritim næring. Det vil kreve investeringer både på fartøysiden og infrastruktur på land. Forslaget sees i sammenheng med forslaget om inkludering av skipsfarten i EUs kvotesystem, forslaget til revidert energiskattedirektiv og forslaget til forordning om innfasing av infrastruktur for alternative energibærere i transport. Inkludering av skipsfart i kvotesystemet vil sette en pris på utslipp og kan dermed bidra til å tette kostnadsgapet noe. Tilsvarende vil skattlegging av fossilt drivstoff til maritim sektor også bidra til å gi et prissignal. Videre vil forslaget til forordning om innfasing av infrastruktur for alternative energibærere i transport bidra til etablering av nødvendig infrastruktur på land.

Når Kommisjonens forslag til fremme av alternativt drivstoff i maritim sektor er vedtatt i EU må Norge vurdere om og på hvilke vilkår regelverket skal gjøres gjeldende i Norge. Endringer i regelverk som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante. 

Status

Faktanotat om den varslede forordningen ble publisert 14.01.2021.

Kommisjonen la fram forslag til fremme av alternativt drivstoff i maritim sektor 14. juli 2021. Kommisjonens forslag til rettsakt skal behandles i Rådet og Parlamentet før den kan formelt vedtas og tre i kraft.