BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 30.10.2024)

EUs mål om å redusere klimagassutslippene med 55% innen 2030 og å etablere en bærekraftig omstilling til netto null klimagassutslipp i 2050 krever 90% reduksjon av transportutslippene i EU innen 2050. Det innebærer at alle transportformer, inkludert skipsfart, må bidra med utslippsreduksjoner.

I scenarioene vurdert i 2030 Climate Target Plan (CTP) og i forbindelse med utarbeidelsen av bærekraftig smart mobilitet-strategien til EU, beregnes det at fornybart drivstoff og lavutslippsdrivstoff må representere mellom 6% og 9% av drivstoffmiksen i internasjonal skipsfart i 2030, og mellom 86% og 88% i 2050 for å bidra til EUs utslippsmål.   

Utslippsreduksjoner i skipsfarten kan oppnås både gjennom energieffektivisering og gjennom bruk av energi fra fornybare kilder og lavutslippsdrivstoff. I dag består drivstoffmiksen i skipsfarten tilnærmet utelukkende av fossile drivstoff. Det er per i dag ikke et sterkt nok regelverk for utslippsreduksjon globalt gjennom IMO, det mangler insentiver til å kutte utslipp, og det finnes i svært begrenset grad modne, tilgjengelige og globalt brukbare bærekraftige alternativer til de fossile alternativene. Blant annet bidrar den gjensidige avhengigheten mellom tilbud, etterspørsel og distribusjon av fossilt drivstoff, informasjonsmangel knyttet til fremtidig regelverk og lang levetid på skip og infrastruktur på land, til at omstillingen ikke skjer av seg selv i markedet.

Kommisjonen er tydelig på at det er behov for harmonisert regelverk uten nasjonale eller regionale tilpasninger for å sikre like konkurransevilkår for sjøtransport og minimere risikoen for karbonlekkasjer, og har derfor lagt fram regelverket i form av en forordning. Videre understreker Kommisjonen i fortalen til forordningen at de vil gjøre nødvendige tilpasninger i regelverket dersom IMO vedtar tilsvarende globale krav.

FuelEU Maritime er en del av det kommisjonen kaller for en "verktøykasse med tiltak" for å sikre det nødvendige drivstoffskiftet som må til for å redusere utslippene fra maritim sektor.

Forordning (EU) 2023/1805 om bruk av fornybar og lavkarbondrivstoff for maritim transport og endring av direktiv (EU) 2009/16 er del av det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken som ble lagt frem 14. juli 2021 inneholdt forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Forordning 2023/1805 (FuelEU Maritime) må sees i sammenheng med flere av de andre delene av Fit for 55-pakken, særlig inkluderingen av skipsfart i kvotesystemet (direktiv 2023/959 og forordning 2023/957) og forordning (EU) 2023/1804 om utbygging av en infrastruktur for alternativt drivstoff. Også andre deler av Fit for 55 er relevante for skipsfart, som forslaget til revidert energiskattedirektiv.

Hovedtrekk i forslaget

Formål: Forordning (EU) 2023/1805 om bruk av fornybar og lavkarbondrivstoff for maritim transport innebærer et felles EU-rammeverk som skal sikre økt opptak av fornybart drivstoff og lavutslippsdrivstoff i innenriks og internasjonal skipsfart, uten å svekke konkurranseevnen mot annen type transport eller aktører utenfor EU. Dette gjøres gjennom to hovedkrav:

1. Grense for klimagassintensitet i energi- og drivstoffmiks: fra 1. januar 2025 er det krav til årlig gjennomsnittlig klimagassintensitet i energi- og drivstoffmiksen brukt om bord på skip i rapporteringsperioden. Klimagassintensiteten til energibæreren i et livssyklus-perspektiv legges til grunn, og utslippene av CO2, CH4 og N2O er inkludert. Kravet beregnes ut fra en referanseverdi på 91,16 gram CO2-ekvivalent per MJ, og skal reduseres med 2% i 2025, deretter en gradvis reduksjon hvert femte år frem til en 80% reduksjon i 2050 sammenlignet med referanseverdien. Utslippsintensitetskravet er teknologinøytralt. Forordningen fastsetter standard utslippsfaktorer samt krav for å kunne avvike fra disse.
2. Krav om bruk av landstrøm eller nullutslippsteknologi i EU-havn: Fra 1 januar 2030 skal skip i TEN-T-havner koble seg til landstrøm og utelukkende bruke landstrøm til å dekke energibehovet om bord mens det ligger til kai. Kravet retter seg mot containerskip og passasjerskip. Det foreslås en del unntak for kravet, blant annet for skip som ligger i havn i mindre enn to timer, skip som bruker nullutslippsteknologi om bord og skip som har uplanlagte anløp på grunn av sikkerhetsårsaker. Fra 1. januar 2035 vil kravet gjelde tilsvarende i alle havner som tilbyr landstrøm.

Mål om bruk av RFNBO: I forordningen er det satt et mål for andelen fornybart drivstoff av ikke-biologisk opprinnelse (RFNBO - Renewable liquid and gaseous fuels of non-biological origin) i drivstoffmiksen for den samlede flåten som omfattes av FuelEU Maritime. Dersom denne andelen er mindre enn 1 % i 2031 vil det fra 1. januar 2034 innføres et krav om at RFNBO-andelen av energi som benyttes om bord på hvert enkelt skip skal være 2 %. Dette kravet kan bortfalle bl.a. hvis tilgjengeligheten til RFNBO ikke er tilstrekkelig eller hvis kostnadene er for store.

Hvem gjelder kravene for: Kravene er rettet mot det individuelle skipet, men ansvarlig enhet for å sikre overholdelse av kravene er rederiet, som er definert som den som har ansvaret ihht. ISM-koden (ISM-ansvarlig selskap).

Forordningen vil gjelde skip med bruttotonnasje over 5000, uavhengig av flaggstatstilhørighet. Kravene retter seg mot energi brukt om bord på skip under havneopphold i et EØS-land, totalen av energien brukt på reiser mellom to havner under EØS-landenes jurisdiksjon, og halvparten av energien brukt på reiser fra eller til en havn under EØS-landenes jurisdiksjon og til eller fra en havn under et tredjelands jurisdiksjon. Forordningen gjelder ikke for krigsskip, militære hjelpefartøy, fiskefartøy eller fabrikkskip for fiskeforedling, trefartøy av enkel konstruksjon, fartøy som ikke har mekaniske framdriftsmidler eller statseide fartøy som benyttes til ikke-kommersielle formål.

Stykkgodsskip og offshoreskip med bruttotonnasje 400 til 4999 inkluderes i MRV-forordningen fra 1.1.2025.

Innen utgangen av 2026 skal Kommisjonen, basert på erfaringene fra utslippsovervåking- og rapportering fra skip med bruttotonnasje mellom 400-4999 i MRV-forordningen, legge frem en rapport for Rådet og Parlamentet om muligheten for å inkludere disse skipene i EUs klimakvotesystem.

Overvåking og rapportering: Rederiet plikter å levere en overvåkningsplan for hvert av sine skip innen 31. august 2024, og overvåke og rapportere energibruk i henhold til forordningen. Overvåkningsplanen og den jevnlige overvåkningen og rapporteringen verifiseres av en akkreditert tredjepart for å sikre korrekt rapportering. For å minske den administrative byrden skal rapporteringen skje gjennom en elektronisk database, og data som er rapportert i samsvar med MRV-forordningen (EU) 2015/757 skal gjenbrukes. Dersom skipet oppfyller kravene til klimagassintensitet og krav om bruk av landstrøm eller nullutslippsteknologi i havn vil verifikatøren utstede et FuelEU-samsvarsdokument som viser overholdelse av kravene.

Fleksibilitetsmekanismer: Siden overholdelse av forordningens krav i noen tilfeller avhenger av forhold utenfor selskapets kontroll, eksempelvis tilgjengelighet av bærekraftig drivstoff, skal rederiene for det enkelte skip kunne tjene opp overoppfyllelse og bruke dette i etterfølgende rapporteringsperiode, eller, om det er krevende å oppfylle et år, låne et forskudd fra etterfølgende rapporteringsperiode. Det vil innebære at påfølgende rapporteringsperiode vil være strengere for dette skipet. Dette gjelder kun for klimagassintensiteten, det er ikke mulig å oppfylle kravet om landstrøm med samme fleksible tilnærming.

Videre er det fastsatt en fleksibilitetsmekanisme på flåtenivå som skal bidra til å unngå innlåsingseffekter og insentivere til investeringer i mer avanserte teknologier. Et eller flere rederi kan samle skip i en flåte, og være i overholdelse av kravene så lenge denne flåten av skip samlet sett oppfyller kravene. Et skip kan ikke være med i flere samleflåter i en rapporteringsperiode. Hver slik samleflåte skal verifiseres av en verifikatør.  

Sanksjoner: Om skipet ikke oppfyller kravet om utslippsintensitet eller landstrøm i havn, påløper det FuelEU-gebyr som tilsvarer 2400 euro per ekvivalent metrisk tonn lavsvoveldrivstoff, og 1,5 euro ganget med det samlede strømbehovet for skipet i havn ganget med antall timer i havn. Medlemsstatene skal søke å oppnå at disse gebyrinntektene brukes til å støtte opp om omstillingen til fornybare og lavkarbondrivstoff i maritim sektor. Der det er ilagt gebyr er det nasjonale myndigheter  (Sjøfartsdirektoratet) som skal utstede FuelEU-samsvarserklæring, etter at gebyret er betalt.

Håndhevelse: Det enkelte rederi allokeres til en administrerende myndighet, som har ansvar for oppfølging av rederiet og dets skip. Administrerende myndighet har adgang til å gjennomføre tilleggskontroller knyttet til de to foregående rapporteringsperiodene. Medlemslandene skal videre sikre at inspeksjon av skip under havnestatsjurisdiksjonen inkluderer sjekk av at det foreligger en gyldig FuelEU-samsvarserklæring på skipet. Om et skip ikke har godkjent FuelEU-samsvarserklæring for to påfølgende rapporteringsperioder, og andre tiltak ikke har medført oppfyllelse, kan kompetent myndighet i medlemslandet hvor skipet skal til havn treffe vedtak om bortvisning. Vedtaket skal for EUs medlemsland notifiseres til Kommisjonen og øvrige medlemsland, samt den berørte flaggstaten. For EFTA/EØS-landene skal tilsvarende notifikasjon sendes ESA. Alle medlemsland, foruten medlemslandet som er flaggstat, skal forby havneleie for skip som er bortvist, fram til skipet er i overholdelse av kravene igjen. Dersom skipet går under et medlemslands flagg skal dette medlemslandet tilbakeholde skipet til rederiet overholder kravene igjen.

Kompetent myndighet for skipsfartskrav i Norge er Sjøfartsdirektoratet.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Forordningen er hjemlet i TFEU Artikkel 100 (2).

Det er per i dag ikke etablert krav tilsvarende forordningen for skip som anløper norske havner.

Norge har innlemmet MRV-forordningen og norske rederier rapporterer på lik linje med rederier i EU klimagassutslipp fra skip over 5000 BT som anløper havner i EØS. 

Forordningen vil gjennomføres i norsk rett i forskrift med hjemmel i skipssikkerhetsloven kapittel 5.

Gjennom å bygge håndhevelse på det etablerte inspeksjonsregimet i direktiv 2009/16/EF (havnestatskontrolldirektivet) innebærer forordningen at FuelEU-samsvarserklæringen legges til listen over sertifikater og dokumenter som refereres til i Annex IV til direktiv 2009/16/EF. Dette krever endring av havnestatskontrollforskriften.

Videre vurderes det om det er behov for endring i annet regelverk for å sikre samsvar med forordningen når det gjelder plikter på andre aktører, som drivstoffleverandører og tilbydere av landstrøm.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Næringen

Rettsakten gjelder krav om klimagassintensitet for skips energibruk, samt krav til landstrømtilkobling eller bruk av annen nullutslippsteknologi i havn. For rederiene medfører forordningen helt nye krav som vil kunne medføre investeringsbehov, administrative kostnader og potensielt økte driftskostnader som følge av økt drivstoff- og energipris ved lavere klimagassintensitet. Ikke-overholdelse vil medføre gebyr.

Ekstrakostnaden som FuelEU utgjør fra 2025 vil være forholdsvis moderat de første årene og vil for de fleste skip utgjøre merkostnaden ved bruk av en andel biodrivstoff som sørger for at skipet oppfyller kravet til reduksjon av klimagassintensitet for den aktuelle perioden. Kostnaden knyttet til FuelEU vil gradvis bli en større og en mer dominerende del av det totale kostnadsbildet. For rederier som har eller investerer i lavutslippsskip vil salg av samsvarsoverskudd gjennom deltakelse i en samleflåte kunne medføre inntekter og gjøre det mer lønnsomt å gjennomføre slike investeringer.

Forordningen åpner for midlertidige unntak for seilaser passasjerskip gjennomfører til øyer med mindre enn 200.000 fastboende uten veiforbindelse til fastlandet, samt under offentlig kontrakt i rute mellom fastlandet og øyer.

Det vil være fire bilfergestrekninger som opereres av ferger over 5000 BT som dermed vil være omfattet av FuelEU Maritime.

Disse er:

• Halhjem – Sandvikvåg (fossildrift)
• Mortavika - Arsvågen (fossildrift)
• Moss – Horten (Delvis fossildrift. I 2023 brukte sambandet om lag 60 pst. marine gass olje (MGO) og 40 pst. elektrisitet)
• Bodø - Værøy - Røst – Moskenes (fossildrift og delvis gratisstrekning, men 80 pst. hydrogendrift på 2 av ferjene fra 2026. De forventes levert august 2026 og desember 2026. Fra oppstart av ny kontrakt skal energien som ikke er hydrogen enten ha null direkte utslipp eller være biodrivstoff. 

For fergeoperatører i Norge i de omtalte sambandene vil det trolig være mulig å «selge» overoppfyllelse av karbonintensitetmålet til andre rederier, og således tjene på kravene som stilles i forordningen.

Det er kun fergeoperasjonen til Værøy og Røst hvor vi kunne ha satt i gang en prosess mot EU for å unnta fergeoperasjonen for det året fergene benytter fossil fergedrift, før det går over til biodrivstoff, og dernest grønt hydrogen. I lys av dette, vil ikke FuelEU Maritime ha krav som vil ha vesentlige implikasjoner på dette sambandet, og det er derfor ikke relevant å ha ytterligere vurdering av dette spørsmålet.

Forordningen vil gi en økt arbeidsmengde for verifikatører, og vil også kunne påvirke drivstoffleverandører. For selskaper som er involvert i forskning, utvikling og produksjon av alternative drivstoff og lav- og nullutslippsteknologier kan regelverket gi positive ringvirkninger i form av en større forutsigbarhet og etterspørsel av alternative drivstoff og teknologier.

Myndighetene

For myndighetene vil forordningen medføre nye forvaltningsoppgaver og håndheving. At myndighetene også må følge opp utenlandske skip og rederier, gir større administrative kostnader knyttet til implementering av regelverket samt håndhevingen av dette. Ved ikke-overholdelse skal rederiene ilegges gebyr, noe som medfører ressursbehov knyttet til saksbehandling, innkreving og etterfølgende utstedelse av samsvarserklæringer. Myndighetene skal også gjennomføre havnestatskontroller og kan gjennomføre tilleggskontroller. Dersom det finnes norsk-akkrediterte verifikatører vil norske myndigheter også være klageinstans for klage på disse verifikatørenes arbeid.

Disse nye oppgavene vil medføre økt administrasjon og ressursbruk både knyttet til oppbygging av nye prosesser og kompetanse, til veiledning til næringen, til dialog med verifikatører og akkrediteringsorgan, og til de konkrete arbeidsoppgavene. Det kan også være behov for IT-utvikling for å sikre tilstrekkelige systemer for håndhevingen. Ettersom det foreløpig ikke er klart hvilken støtte FuelEU-databasen vil tilby til myndighetene, hvilken saksbehandling som må utføres utenfor systemet, hvilke rederier Norge vil administrere eller hvilke parameter som bør legges til grunn ved vurderingen av utføringen av tilleggskontroller, er det ikke mulig å fastslå konkrete kostnader for myndighetene. I tillegg vil arbeidsmengden avhenge av rederienes oppfyllelse av kravene, noe som gjør dette lite forutsigbart.

Norsk akkreditering vil være nasjonalt akkrediteringsorgan i Norge for akkreditering av verifikatører ihht. forordningen, og vil, ved etterspørsel, måtte opparbeide og/eller anskaffe kompetanse for slik akkreditering. Det er forventet at norske verifikatører ønsker å akkrediteres ihht. forordningen.

Sakkyndige instansers merknader

Klima- og miljødepartementet sendte Kommisjonens forslag til rettsakt på høring med frist 27. september 2021.

Det samlede inntrykket er at aktørene som leverte høringsinnspill var positive til forslaget og målsetningen om å sikre en forutsigbar innfasing av fornybar energi og lavutslippsdrivstoff i maritim sektor. Den teknologinøytrale tilnærmingen i et utslippsintensitetskrav trekkes også frem som positivt.

Det pekes av flere på behov for å samordne norsk virkemiddelutvikling og -bruk i oppfølgingen av klimaplanen og maritim melding med innholdet i FuelEU Maritime. I den forbindelse pekes det på behov for nasjonale virkemidler for å sikre fortsatt grønn omstilling av fartøy som ikke omfattes av forordningen.

Flere av høringsinstansene har pekt på behovet for at sikkerhetsregelverk og miljøregelverk knyttet til alternative energibærere i skipsfarten videreutvikles og er på plass etter hvert som nye bærekraftige drivstoff fases inn, inkludert krav til drivstoffenes egenskaper ved akutte utslipp.

Den endelige rettsakten har ikke vært på høring da denne samsvarer godt med utkastet som har vært på høring.

EØS-notatet ble behandlet i Spesialutvalget for transport 01.10.2024-08.10.2024.

Vurdering

Norge støtter en aktiv politikk for forutsigbar innfasing av alternativt bærekraftig drivstoff i maritim sektor. EU er vårt nærmeste marked og skipstrafikken mellom Norge og EU er stor. Rammene for de fleste rettsaktene i Fit for 55-pakken knyttet til maritim sektor er Norge allerede en del av, som kvotesystemet, MRV-forordningen og havnestatskontrolldirektivet.

Regjeringens mål om å halvere transportutslippene i 2030 sammenlignet med 2005 vil medføre et drivstoffskifte med lavere bruk av fossilt drivstoff og innfasing av alternativt bærekraftig drivstoff. Dette gjelder også skipsfarten. Både denne forordningen og EUs øvrige klimarettsakter som treffer maritim sektor vil understøtte Norges arbeid for utslippsreduksjoner innen skipsfarten. De vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til at Norge når sine utslippsmål, som vist i Grønn Bok. FuelEU Maritime har også betydelige avgrensninger som ligger i rettsaktenes virkeområde og relativt beskjedne krav til klimagassintensitet i 2030.

Avgrensningen til fartøy med bruttotonnasje over 5000 og eventuelle konkurransevridende effekter for mindre fartøy må vurderes nærmere. Store deler av kyst- og nærskipsflåten har en bruttotonnasje under 5000 og vil dermed ikke omfattes av regelverket. I 2022 var det i overkant av 300 norske skip som rapporterte iht. MRV- forordningen og den samme gruppen med skip vil bli omfattet av FuelEU Maritime.

Innen utgangen av 2026 skal Kommisjonen, basert på erfaringene fra utslippsovervåking- og rapportering fra skip med bruttotonnasje mellom 400-4999 i MRV-forordningen, legge frem en rapport for Rådet og Parlamentet om muligheten for å inkludere disse skipene i EUs klimakvotesystem. Dersom et slikt forslag fremmes i 2026, må vi ta en ny vurdering av eventuelle konsekvenser for norsk skipsfart. Det er ikke gitt at en reduksjon bruttontonnasjekravene i ETS for skipsfart automatisk betyr en tilsvarende reduksjon i tilsvarende krav i «FuelEU Maritime»-forordningen.

Både kravet til reduksjon i klimagassintensitet i drivstoff brukt og kravet om bruk av landstrøm eller nullutslippsteknologi i havn vil medføre økonomiske implikasjoner for maritim næring. Det vil kreve investeringer både på fartøysiden og infrastruktur på land. Forslaget sees i sammenheng med inkluderingen av skipsfarten i EUs kvotesystem, forslaget til revidert energiskattedirektiv og forordningen om utbygging av infrastruktur for alternativt drivstoff. Inkludering av skipsfart i kvotesystemet gjennom direktiv 2023/959 og forordning 2023/957 vil sette en pris på utslipp og kan dermed bidra til å tette kostnadsgapet mellom fossile og alternative energikilder noe. Tilsvarende vil skattlegging av fossilt drivstoff til maritim sektor også bidra til å gi et prissignal. Videre vil forordning 2023/1804 om utbygging av en infrastruktur for alternativt drivstoff bidra til etablering av nødvendig infrastruktur for landstrøm og LNG i havn.

EØS-tilpasninger

Forordningens artikkel 23(11) legger føringer for bruken av inntektene fra FuelEU-gebyrene. Ettersom EØS-avtalen ikke omfatter budsjettspørsmål er det behov for en EØS-tilpasning av denne bestemmelsen.

Det vil også være behov for teknisk tilpasningstekst til artikkel 19 for å sikre EØS/EFTA-statene tilgang til støtteverktøy og veiledninger og for å sikre ESA tilgang til FuelEU-databasen. Følgende forslag utarbeidet bl.a. etter mønster fra tilpasningen til direktiv 2009/16/EC (havnekontroll):

• Det foreslås at det i artikkel 19(1), andre setning, inntas «, the EFTA Surveillance Authority” etter “the European Maritime Safety Agency established by Regulation (EC) No 1406/2002 of the European Parliament and of the Council“.

Det er vurdert å ikke være behov for tekniske tilpasninger til artikkel 2(3), (5) og (6) og Art. 6(3) og (11) om notifisering da myndigheten her anses å ligge hos EU/EØS-staten. Det antas ikke å være behov for tilpasningstekst til artikkel 18 om tilgang til støtteverktøy og veiledninger da dette anses å være dekket av Protokoll 1.

Konklusjon

Rettsakten vurderes som relevant og akseptabel, med forbehold for det nevnte behovet for EØS-tilpasninger.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Forordningen ble vedtatt i EU den 13. september 2023. Forordningen er under vurdering i EØS/EFTA-landene.