BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.6.2023)

Bakgrunn

I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Et forsterket klimamål krever et forsterket klimaregelverk. 14. juli 2021 la Europakommisjonen fram en regelverkspakke kalt "Fit for 55". Pakken inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som tilsammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Forslaget til forordning om like konkurransevilkår for bærekraftig luftfart (RefuelEUAviation) inngår i denne pakken.

Forslaget til forordning om ReFuelEU Aviation må sees i sammenheng med European Green Deal, og arbeidet med å redusere utslippene fra transportsektoren i Europa. Det er ifølge Green Deal behov for å redusere transportutslippene med 90% innen 2050, sammenliknet med 1990-nivå, og å øke betraktelig produksjonen av bærekraftig drivstoff. Forslaget må videre sees i sammenheng med andre forslag under "klar for 55"-pakken som forslag om revisjon av energiskattedirektivet, forslaget om revisjon av kvotetildelingen til luftfarten i EU ETS, og forslaget om implementeringen av CORSIA i EU. Flere av disse forslagene er nå vedtatt av EU. 

Selv om de enkelte rettsaktene i pakken behandles hver for seg gjennom EØS-prosessen, er det koblinger mellom de ulike rettsaktene. I arbeidet med å utarbeide regelverket var EU opptatt av å se de ulike rettsaktene i sammenheng; endringer i ett forslag kunne gjøre det nødvendig med endringer i et annet forslag.

Sammendrag av innhold

Formålet med forordningen er å sikre like konkurransevilkår i luftfarten samtidig som man stimulerer til økt bruk av bærekraftig drivstoff. I begrunnelsen for forslaget viser Kommisjonen til EUs mobilitetsstrategi, hvor det er et mål å øke opptaket av bærekraft drivstoff i luftfarten. I begrunnelsen for forslaget framheves det også at utgifter til drivstoff er en vesentlig del av kostnadene til operatørene, og at ulike drivstoffpriser på lufthavner internt i EU eller mellom lufthavner i og utenfor EU, kan føre til at operatørene fyller drivstoff der hvor det er rimeligst. Fordi luftfarten er internasjonal, mener Kommisjonen at det er ønskelig å unngå et lappeteppe av nasjonale tiltak med ulike krav og mål. Det er derfor foreslått et harmonisert felleseuropeisk regelverk.

Satsning på bærekraftig drivstoff i luftfarten skal samvirke med andre klimatiltak som teknologisk utvikling (herunder nye fly og mer drivstoffeffektive motorer), kortere flyruter, og økonomiske virkemidler (EU ETS, ICAO CORSIA). Bærekraftig biodrivstoff utgjorde i 2019 kun 0,05% av alt jetdrivstoff som brukes i Europa. Initiativet har som formål å øke denne andelen betydelig.

Forslaget til forordning introduserer et innblandingskrav for bærekraftig drivstoff i luftfarten ("Sustainable aviation fuels", SAF) for drivstoffleverandører på alle større lufthavner innad i EU fra 2025. Drivstoffet må tilfredsstille bærekraftskriteriene og kravene til klimagassreduksjon i det reviderte fornybardirektivet (Directive (EU) 2018/2001), og drivstoffleverandørene må rapportere til nasjonale myndigheter og i en unionsdatabase.

Det foreslåtte innblandingskravet er volumbasert og økes gradvis fra 2025 til 2050 for å sikre forutsigbarhet og få i gang produksjonen. Fra 2030 er det foreslått et delkrav til syntetisk drivstoff som øker frem mot 2050. Som følge av den uformelle enigheten i trilogiforhandlingene mellom Rådet, Europaparlamentet og Kommisjonen i april 2023 er det gjort enkelte justeringer sammenlignet med forslaget fra kommisjonen, herunder:

• Kravet til innblanding av SAF (sustainable aviation fuels) økes trinnvis hvert femte år, slik kommisjonen foreslo. Innblandingskravene er justert opp fra 2030 sammenlignet med kommisjonens forslag slik at følgende krav innblandingskrav vil gjelde 2% i 2025,; 6% i 2030, 20% i 2035, 34% i 2040, 42% i 2045 og 70% i 2050.  
• Andelen syntetisk drivstoff (delkrav) har også økt sammenlignet med kommisjonens forslag, og følgende delkrav vil gjelde; 1.2% i 2030, 2% i 2032, 5% i 2035 og trinnvis økning til 35% i 2050.

Forordningen inneholder en tredelt forpliktelse der både flyselskaper, lufthavner og drivstoffomsettere blir ilagt ulike plikter:

Drivstoffomsetterne skal sikre at alt flydrivstoff som er tilgjengelig for flyselskaper på lufthavnene skal inneholde en minimumsandel SAF i tråd med den foreslåtte opptrappingsplanen fra 2025 med delkrav til syntetisk drivstoff fra 2030. Kravet gjelder på hver enkelt lufthavn, men i en overgangsfase fram til 2030 gis omsetterne anledning til å oppfylle kravet som et vektet gjennomsnitt av drivstoff levert til alle lufthavner. Drivstoffomsetterne skal også innen 31. mars hvert år rapportere volumer, livssyklusutslipp, råstoff og produksjonsprosess til Unionsdatabasen. Norge er ikke tilknyttet Uniondatabasen i dag, da dette er en del av det reviderte fornybardirektivet (RED II) som foreløpig ikke er innlemmet i EØS avtalen. 

Flyselskapene pålegges å tanke minimum 90 prosent av årlig drivstoffbehov på hver avgangslufthavn. Årlig drivstoffbehov (yearly aviation fuel required) er definert som mengden flydrivstoff som er nødvendig for å betjene det enkeltes flyselskaps totale antall kommersielle flyvninger fra en gitt EU-flyplass over et år. Kravet er ment som et tiltak for å hindre karbonlekkasje ved at flyselskapene tanker mest mulig i land som ikke er ilagt krav til fornybare drivstoff, som er dyrere enn fossilt flydrivstoff. Flyselskapene ilegges også en plikt til, innen 31. mars hvert år, å rapportere volumer flydrivstoff og biodrivstoff til European Union Aviation Safety Agency (EASA). De skal også bekrefte at de ikke rapporterer de samme volumene inn i oppfyllelse av andre systemer og ordninger (GHG schemes). 

Lufthavnene er pliktige å gjøre nødvendige tiltak for å tilrettelegge for at flyselskapene skal ha tilgang til SAF og skal stille med nødvendig infrastruktur for leveranse, lagring og tanking av slike drivstoff.

Medlemslandene skal utpeke en kompetent myndighet eller myndigheter som skal være ansvarlig for å håndheve forordningen og ilegge bøter til drivstoffomsettere, flyselskaper og lufthavner om den ikke følges. Det skal også etableres en merkeordning som gjør det mulig for forbrukere å se hvilket karbonavtrykk flyvninger fra forskjellige selskaper har. 

Flyselskapene vil enten kunne kreve bruk av SAF under EU ETS (EUs kvotesystem) eller under CORSIA (FNs globale markedsbasert virkemiddel for å begrense utslippene fra internasjonal luftfart), avhengig av hva som er relevant for de enkelte flyvningene som opereres. Forslaget er dermed ment å fungere godt sammen med begge kvotesystemene som har insentiver for bruk av biodrivstoff, og det vil sikre at dobbeltelling av utslippsreduksjoner unngås. Ifølge Kommisjonen burde denne forordningen være eneste plikt for drivstoffleverandører i luftfart for å gi like konkurransevilkår for luftfarten innad i EU.

Det fremheves at jetfly allerede i dag er sertifisert for bruk av bærekraftig biodrivstoff, og at luftfarten i dag mangler gode alternativer til bruk av bærekraftig biodrivstoff (hydrogen og el ligger lengre frem i tid). Rent teknisk kan det blandes inn opptil 50% biodrivstoff uten tilpasning av flymotor eller infrastruktur. SAF har potensial til å kutte CO2-utslippene over livsløpet med så mye som 80%, sammenliknet med tradisjonelt jetdrivstoff.

Med bærekraftig drivstoff til luftfarten (SAF) menes drop-in drivstoff som enten er avansert biodrivstoff eller syntetisk drivstoff. Drop-in drivstoff er drivstoff som kan brukes uten vesentlige endringer i motorer eller infrastruktur. Avansert biodrivstoff defineres som biodrivstoff laget av råstoff fra både A- og B-lista i fornybardirektivets vedlegg IX. Denne definisjonen inkluderer biodrivstoff fra blant annet avfall fra landbruk og skogbruk, animalsk fett (kategori 1 og 2) og brukt matolje.  Syntetisk drivstoff er fornybart drivstoff med ikke-biologisk opphav, f.eks. laget av grønt hydrogen og CO2, også kalt e-fuels eller Power-to-X. 

Dersom det blir utviklet et rammeverk for å øke bruken av bærekraftig drivstoff gjennom ICAO, vil Kommisjonen vurdere endringer i forordningen i tråd med et slikt rammeverk.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Forslaget til forordning er hjemlet i TFEU artikkel 100(2), og behandles etter den alminnelige lovgivningsprosedyre i TFEU art. 294, som innebærer at Rådet treffer avgjørelse med kvalifisert flertall. Kommisjonens initiativ skal føre til nytt regelverk, med hjemmel i TFEU artikkel 100(2), 192(1) eller 194(1), som gir EU kompetanse på luftfartsområdet.

Fra januar 2020 ble det innført et nasjonalt omsetningskrav i Norge om at 0,5% av omsatt jetdrivstoff i Norge skal være avansert biodrivstoff, hjemlet i produktkontroll-loven og fastsatt i produktforskriften. Avansert biodrivstoff defineres som biodrivstoff laget av råstoff fra både A- og B-lista i fornybardirektivets vedlegg IX, implementert i vedlegg V til produktforskriften kapittel 3. Norge var første land i verden som innførte et slikt omsetningskrav for biodrivstoff til luftfart. Det er foreslått en økning av det nasjonale omsetningkravet til 2%.

Refuel EU Aviation-forslaget fremhever at tiltak knyttet til bærekraftig drivstoff til luftfart krever handling på EU-nivå - og at det er en risiko for markedsforstyrrelser i det indre luftfartsmarked om tiltak på området overlates til nasjonalstatene. Dette knytter seg også til at luftfarten opererer i stor grad på tvers av landegrenser. Gitt vektleggingen av at regelverket skal gi harmoniserte rammevilkår på tvers av landene, er det usikkert om det er mulig å beholde et nasjonalt omsetningskrav for drivstoff som blir omsatt på lufthavner som omfattes av reguleringen. Regjeringen har i Meld. St. 10 (2022–2023) om en Bærekraftig og sikker luftfart (nasjonal luftfartsstrategi) sagt at de vil vurdere å harmonisere det nasjonale omsetningskravet med Refuel EU Aviation-forslaget.

Forslagets bestemmelser om håndheving og sanksjonering (administrative bøter), herunder utpeking av kompetent myndighet må vurderes nærmere. Artikkel 11 (7) sier at administrative bøter skal gis som bidrag gjennom EU-programmet "InvestEU Green Transition Investment Facility".

Gjennomføringen av forslaget til forordning vil trolig medføre endring i norsk lov. Det må vurderes om hele forordningen skal hjemles i endret eller ny lov, eller om det skal lages en delt hjemmelsløsning for å implementere forordningen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommisjonen har i sin konsekvensutredning [1] [2] kommet frem til økte kostnader for de fleste aktører som berøres av forslaget til forordning. Det er disse tallene det er tatt utgangspunkt i under. Det kan komme enkelte justeringer senere som følge av den  uformelle enigheten i trilogiforhandlingene

Forslaget kan føre til mer investeringer i produksjon og distribusjon av bærekraftig drivstoff - og bidra til å etablere et velfungerende marked på området. Kostnadene for luftfartsbransjen vil øke på kort sikt. Tiltaket kan også på lengre sikt bidra til å kutte karbonkostnaden for luftfartsbransjen, og lede til en mer klimavennlig og økonomisk bærekraftig luftfart på lengre sikt. Forslaget kan bidra til å skape arbeidsplasser i Europa, og Norge, innen produksjon og forsyning/omsetning av biodrivstoff til luftfart. Det kan styrke europeisk, og norsk, industris konkurransedyktighet i global sammenheng. Kommisjonen har lagt til grunn at flere (ca. 105) SAF produksjonsanlegg må etableres for å tilfredsstille SAF-forpliktelsene til flyselskapene innen 2050.

Kostnaden for flydrivstoff forventes å øke som følge av forslaget. Dette vil ha konsekvenser for luftfartsoperatørene, da bærekraftig drivstoff er dyrere enn konvensjonelt drivstoff. Den totale kostnaden for hele luftfarten innad i EØS antas å øke med mellom EUR 14-20 milliarder (i nåverdi) for perioden 2021-2050, sammenliknet med baselinescenarioet.

Ekstrakostnaden assosiert med høyere drivstoffkostnad forventes veltet over på passasjerene i form av høyere billettpriser. EU forventer at flybillettene øker med ca. 8% frem mot 2050, sammenliknet med baselinescenarioet.

Forslaget inkluderer mer omfattende rapporteringsplikter enn hva det gjeldene nasjonale omsetningskravet har. Det vil pålegge luftfartsoperatørene og drivstoffomsetterne en økt administrativ byrde. 

De norske lufthavnene som omfattes av dette forslaget (basert på 2019 trafikktall, før Covid19-pandemien, fra SSB og Avinor [2] er Oslo, Trondheim, Bergen, Tromsø, Stavanger, Bodø, Kristiansand, Sandefjord og Ålesund. Kun noen få av de 9 lufthavnene har tilrettelagt for SAF i dag, og derfor kan det føre til økte kostnader knyttet til tilrettelegging av infrastruktur for de resterende lufthavnene. Den foreslåtte størrelsesgrensen for hvilke flyplasser som omfattes av reguleringen kan medføre at det blir ulike rammebetingelser for bruk av biodrivstoff på henholdsvis store og små lufthavner i Norge. På de største lufthavnene vil drivstoffleverandørene ha plikt til å levere biodrivstoff og syntetisk drivstoff i tråd med reguleringen, mens omsetning av biodrivstoff på de mindre lufthavnene vil være regulert gjennom eventuelle nasjonale virkemidler.

Forslaget innebærer økonomiske konsekvenser for både EU og nasjonale myndigheters tilsyn med de foreslåtte krav. Kostnadene er av EU beregnet til EUR 686 000 per stat. 2/3 av kostnadene vil være tilsyn og kontroll med at drivstoffleverandørene oppfyller sine forpliktelser. Dette er et gjennomsnitt.

Forslaget vil medføre reduserte klimagassutslipp fra flytrafikken.

De nøyaktige konsekvensene for Norge vil bli analysert nærmere ved en senere anledning, og baseres på den endelige regelverksteksten i EU, når denne er formelt vedtatt.

Sakkyndige instanser merknader

SD og KLD deler foreløpig ansvaret for vurdering av rettsakten.

Forslaget ble behandlet i EØS spesialutvalget for transport 29. november 2021.  

Forslaget er markert EØS-relevant av Kommisjonen. Det er foreløpig til vurdering hvorvidt alle punktene i forslaget til forordning er EØS-relevante eller akseptable.

Samferdselsdepartementet har sendt forslaget på offentlig høring i Norge, med frist 12.10.21. Det kom inn rundt 10 innspill. Høringsinstansene var gjennomgående positive til hovedtrekkene i forordningsforslagets innhold.

Oppsummering av høringsinnspill:

Flere aktører mener at Norge burde peke på fordelene med den fleksible innretningen til innblanding som brukes for gjeldene omsetningskrav. Den norske løsningen forstås mest effektiv både for flyselskapene og drivstoffprodusentene.

Flere drivstoffomsettere poengterer at rammebetingelsene for hva som godtas som bærekraftig drivstoff burde utvides. Blant annet at hydrogen, og at også blått hydrogen burde inngå i kravet. De peker på at livsløpsanalyser burde legges til grunn for klimaeffekt, og at både konvensjonelt og avansert bærekraftig biodrivstoff kan gi like gode resultater. Én drivstoffleverandør er imot et innblandingskrav basert på volum, og mener at det burde fokuseres på GHG-reduksjon istedenfor da det vil fremme kvaliteten av SAF og ikke kun mengde.

Videre poengterer noen få at Norges omsetningskrav burde trappes opp mot EUs krav i 2025, og at det gjeldene omsetningskravet burde endres til å omfatte syntetisk drivstoff. Dette blant annet slikt at norsk industri kan infiltrere markedet tidlig og utnytte de markeds-/eksportmulighetene som åpner seg. Mens det er andre aktører som er imot dette.

Flyselskapene peker på at det burde komme virkemidler som reduserer prisgapet mellom bærekraftig biojetdrivstoff og konvensjonelt drivstoff – slik at storskala produksjon insentiveres i større grad og prisen da reduseres fortere.  

Generelt er alle høringsinstanser positive til tydelige krav til rapportering både fra flyselskaper og omsettere, og de sentrale kriteriene om produksjon som skal inkluderes i dette. Det foreslås blant annet at rapporteringsforpliktelsene som ilegges luftfartsoperatører harmoniseres med annet regelverk for å unngå dobbel rapportering.

[1] Initiative details (europa.eu)

[2] Statistics - Avinor og Lufttransport (ssb.no)

Status

Kommisjonen publiserte 24. mars 2020 en roadmap/ "inception impact assesment" om "ReFuel EU Aviation", der Kommisjonen skisserte hvorfor et initiativ rundt bærekraftig luftfartsdrivstoff er nødvendig, og mulige ulike løsninger. Det var mulig å kommentere på denne. Kommisjonen publiserte 5. august 2020 en offentlig høring "ReFuelEU Aviation: boosting production and uptake of sustainable aviation fuels", der fristen var satt til 28. oktober 2020. Samferdselsdepartementet sendte innspill i begge disse høringene. Samferdselsdepartementet sendte også sin foreløpige vurdering som innspill til Kommisjonens høring av sitt forslag til forordning med frist 18. november 2021

Kommisjonen la frem forslag til forordning om Refuel EU Aviation 14. juli 2021, som en del av Fit for 55-pakken. Forslaget ble oversendt Rådet og Europaparlamentet for videre behandling. 

Rådet vedtok 2. juni 2022 sin posisjon på ReFuelEU Aviation-forslaget. Det inneholder en utvidelse av omfanget av hva som skal karakteriseres som bærekraftige flydrivstoff og syntetisk flydrivstoff, innføring av muligheten til å øke innblandingskravet av syntetisk drivstoff nasjonalt (på visse vilkår og for en begrenset periode) og muligheten til å legge regelverket til grunn også på mindre lufthavner. Det ble avklart at man også skal tillate syntetisk drivstoff produsert med kjernekraft og naturgass. De aller fleste EU-landene støttet et rådskompromiss der også slikt drivstoff aksepteres.

Europaparlamentet vedtok 7. juli 2022 sin innstilling på forslaget. Innstillingen øker blant annet innblandingskravet ift. Kommisjonens opprinnelige forslag (fra 32 % til 37 % i 2040 og fra 63 % til 85 % i 2050), endrer definisjonene av hva som skal anerkjennes som bærekraftig drivstoff, og utvider virkeområdet for regelverket (slik at flere flyplasser blir omfattet av kravene). Det foreslås også et nytt «Sustainable Aviation Fund» for perioden 2023-2050, som skal finansieres gjennom bøteinntektene for manglende etterlevelse av forordningen. Fondsmidlene skal brukes til å støtte investeringer i bærekraftig flydrivstoff, flyteknologi ol.

Den 25. April 2023 ble det oppnådd en uformell enighet i trilogiforhandlingene mellom  mellom Rådet, Europarlamentet og Kommisjonen. Endelig vedtagelse i EU av forslaget har blitt utsatt i påvente av enighet om det reviderte fornybardirektivet.