BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 23.2.2021)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

Det juridiske rammeverket for harmonisert, elektronisk bompengeinnkreving i Europa har frem til vedtagelsen av det nye EETS-direktivet bestått av to sett rettsakter: Direktiv 2004/52/EC om elektronisk bompengeinteroperabilitet i Europa (EFC-direktivet) og Kommisjonsbeslutning 2009/750/EC om definisjonen av den europeiske elektroniske bompengetjenesten (EETS) og tilhørende tekniske elementer.

EETS-regelverket skal legge til rette for at elektroniske betalingssystemer på veg skal kunne kommunisere med hverandre (interoperabilitet). Regelverket bygger opp under en visjon om at trafikanten skal kunne kjøre gjennom betalingssystemer i hele Europa med én avtale, bompengebrikke og faktura, ved at innkrevingen håndteres av en utsteder som er godkjent som EETS-utsteder. Dette kalles en europeisk elektronisk betalingstjeneste (EETS: European Electronic Toll Service). EETS skal ikke påvirke nasjonal avgiftspolitikk, avgiftsnivå eller bruk av inntekter. Forslaget til revidert EETS-regelverk ble presentert av Europakommisjonens DG MOVE (heretter KOM) 31.mai 2017 som et av mange regelverkstinitiativ i del 1 av Kommisjonens Mobilitetspakke ("Europe on the Move"). Pakken favner bredt, og omfatter i tillegg til revisjonen av EETS-regelverket bl.a. revisjon av Eurovignettdirektivet. Ettersom EETS gir de tekniske rammene for den praktiske gjennomføringen av Eurovignett, er det viktig å se de to regelsettene i sammenheng.

Fra KOMs side var en intensjon bak mobilitetspakken å foreslå en helhetlig løsning for mer effektiv prising av infrastruktur, utrulling av intelligente transportløsninger og økt energieffektivitet. Kommisjonen viser til at for å reflektere prinsippene om «forurenser betaler» og «bruker betaler» mer effektivt, er det ønskelig å utvikle standarder for samvirkende europeisk bompengesystemer i EU, forenkle markedet til nye bompengetjenester og redusere de totale systemkostnadene.

Med endringene som ble foreslått for EETS, ønsket KOM å 

• bidra til at det blir enklere å få godkjenning som  EETS-utsteder
• gjøre det vanskeligere å diskriminere EETS-utstedere til fordel for nasjonale utstedere
• gjøre det enklere å kreve inn ubetalte fordringer på tvers av landegrenser
• utvide direktivets virkeområde til også å omfatte systemer som er basert på annen teknologi enn brikketeknologi.

De viktigste endringene i direktivet og konsekvenser er:

Virkeområde

• Direktivets virkeområde utvides til også å omfatte teknologiske systemer som ikke baserer seg på avlesning av betalingsbrikker. Konkret innebærer dette at systemer for automatisk videoavlesning av bilens kjennemerke; sk. ANPR (Automatic Number Plate Recognition) er inkludert.
• Direktivets virkeområde utvides til å omfatte tilrettelegging av grensekryssende utveksling av kjøretøydata knyttet til kjøretøy og kjøretøyets eier der det foreligger manglende betaling av bompenger innenfor EU, gjennom bruk av EUCARIS-systemet.

Bompengeinnkreverens rettigheter og plikter

• Kravet om at EETS-brikke må kunne tas i bruk i alle medlemsland innen 24 mnd er erstattet med krav om å dekke 4 land innen 36 måneder.
• EETS-utstederen har krav til å bli behandlet likt med nasjonale utstedere både med hensyn til godkjennings- og testprosedyrer og med hensyn til økonomisk kompensasjon for tjenesten (godtgjørelse).
• EETS-utstedere gis fleksibilitet til kun å håndtere tunge eller lette kjøretøy i stedet for å måtte håndtere alle typer kjøretøy.
• Mulighet ut 2027 til kun å tilby mikrobølgebaserte brikker (tilsvarende AutoPASS), deretter må utsteder tilby en bompenge-enhet som også kan leses av andre typer teknologier, som f.eks. satellittbaserte løsninger.
• Det stilles krav til separat regnskap for utstedertjenester  og annen forretningsaktivitet og forbud mot å kryssubsidiere på tvers av aktivitetene. Kravet gjelder alle utstedere.

Prosedyrer for utveksling av data mellom landene

• Forslaget innebærer omfattende endringer i utveksling av kjøretøyeierinformasjon mellom medlemslandene. Det innføres prosedyrer som skal bidra til mer effektiv håndtering av manglende betaling på tvers av landegrenser. I dette ligger at ved manglende betaling i et annet land enn det kjøretøyet er registrert i, kan eierinformasjon søkes opp ved hjelp av registreringsnummeret hos den myndigheten hvor kjøretøyet er registrert, ved bruk av EUCARIS-systemet.

Merknader
Rettslige konsekvenser

EETS-regelverket (EFC-direktivet) er i dag gjennomført i norsk rett i utstederforskriften som  trådte i kraft 1. januar 2019.

Det nye EETS-direktivet vil kunne medføre behov for endring av utstederforskriften.

Det må også avklares i hvilken grad direktivets bestemmelser om utveksling av opplysninger med andre lands myndigheter krever lov- eller forskriftsendring, herunder i forskrift om betaling av bompenger.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det ventes å ville påløpe kostnader for EETS-utstedere forbundet med krav om GNSS-brikke fra 2027. Statens vegvesen antar imidlertid å være en tilstrekkelig tidshorisont for en naturlig utskiftingssyklus av eksisterende brikker. Disse kan eksempelvis erstattes med en hybridløsning som kombinerer dagens teknologi og GNSS, eller en ren GNSS-teknologi. Kostnadene knyttet til såkalte hybridbrikker er ventet å gå ytterligere ned som følge av EU-kravet og påfølgende økte volumer som vil kunne gi lavere enhetskostnader.

Det vil ikke påløpe kostnader for EETS-operatørene (bompengeselskapene), fordi direktivet ikke setter noen krav om at Norge skal endre teknologi for å registrere kjøretøy som skal betale.

Det antas også å ville påløpe driftskostnader og kostnader knyttet til administrativ oppfølging av rutiner og prosedyrer for kjøretøyeierinformasjon, bl.a. gjennom bruken av EUCARIS-systemet. På den annen side gir direktivet nye muligheter til å forfølge ubetalte bompasseringer over landegrensene, noe som kan bidra til at inntektene øker.

De økonomiske kostnadene lar seg ikke tallfeste på nåværende tidspunkt.

Sakkyndige instansers merknader

Posisjonsnotatet er utformet i samråd med Vegdirektoratet.

SD avholdt 21. juni 2017 et informasjonsmøte om mobilitetspakken med aktører innen transportnæringen. Det fremkom i møtet ingen motforestillinger til KOMs forslag til endringer i EETS-regelverket. Det er likevel verdt å merke seg at Opplysningsrådet for Veitrafikken i møtet tok til orde for å se på muligheten for å kunne innføre satellittbasert vegprising i Norge, ref at EETS ses på som en teknisk ramme for vegprising innenfor Eurovignette-direktivet.

Vista Analyse har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet utredet satelittbasert veiprising for tunge kjøretøy. Stortingeg har også fattet følgende anmodningsvedtak:i (vedtak nr. 424, 5. mars 2019)

«Stortinget ber regjeringen inkludere utredning av ny teknologi som kan erstatte dagens bompengeordning, som en del av gjennomgangen av dagens avgiftssystem for bil.»

Vurdering

EØS-relevans

Direktivet er EØS-relevant.

Akspetabilitet

Direktivet er akseptabelt

Virkeområde

Forslaget om å åpne for systemer som ikke baserer seg på avlesning av betalingsbrikker vurderes ikke som problematisk for Norge. Selv om brikketeknologien eventuelt skulle bli avviklet i Norge, vil en fortsatt måtte forholde seg til direktivet og den strukturen EETS fastlegger med hensyn til markedsadgang for EETS-utstedere.

Direktivets utvidede hjemmel til å forfølge bompengekrav i utlandet vil også kunne anvendes dersom brikketeknologien avvikles.

Teknologi

I tillegg til endringene omtalt over (ANPR), bemerkes følgende vedrørende teknologi:

• Direktivet pålegger EETS-utstedere å utstyre sine personbilkunder med brikke som kan leses av mobil- og satellitteknologi fra 2027. Kravet er basert på en forventning om større spredning av denne teknologien i EU fremover, blant annet som følge av antatt økende omfang av distansebasert bompengeinnkreving (veiprising). Statens vegvesen påpeker at det som følge av den relativt omfattende bompengeinnkrevingen av personbiler kan bli kostbart å implementere kravet for EETS-utstedere som ønsker å operere i Norge. Vegvesenet fremhever videre ustabiliteter og svakheter i satellittsignalene som følge av at Norge har svært mange tunneler og veier langs fjorder og fjell som en annen utfordring. Statens vegvesen vurderer det derfor som usikkert om 2027 er tilstrekkelig langt frem i tid til at krav om at EETS-utstedere utruster sine EETS-kunder med brikke som også leser satellitt- og mobilkommunikasjon kan innføres innenfor en akseptabel kost-/nyttevurdering.

For å teste ny teknologi må medlemslandene innhente tillatelse fra EU-kommisjonen. Statens vegvesen fremhever at det på bakgrunn av at Norge er et ledende land innen teknologi for bompengeinnkreving, er i våre nasjonale interesser å sikre at innovasjon og utvikling på området ikke svekkes. Vegvesenet har derfor innhentet synspunkter og vurderinger fra sentrale næringsaktører i sektoren. Den unisone tilbakemeldingen fra disse er at kravet ikke er til hinder for innovasjon og utvikling av ny teknologi for bompengeinnkreving. En viktig forklaring på dette er at sektoren i all hovedsak er internasjonal, og at Europa uansett er tjent med en samkjørt utvikling.

Utstederens plikter

Det er forventet at de nye kravene vil gjøre det enklere å bli godkjent som utsteder. Det betyr at selskap som kun tilbyr enkle mikrobølgebaserte brikker (tilsvarende AutoPASS) kan operere og få status som EETS-utsteder, med tilhørende rettigheter. Dette åpner opp for at langt flere aktører potensielt kan få en slik status, og med bakgrunn i norsk implementering av direktivet, ha en forskriftsfestet rett til å drive som utsteder i Norge. Det åpner også for mer realistiske muligheter til at norske selskaper med bakgrunn i utstedervirksomhet i Norge kan registrere seg som EETS-utsteder i Norge, med påfølgende virksomhet i øvrige medlemsland.

SD viser i den forbindelse til at det synes å være en viss positiv utvikling i markedet, jf. bl.a. Fremtind sitt kjøp av Fjellinjen utsteder. Fremtind Service, Skyttelpass og Tollticket er allerede godkjent som utstedere, og Statens vegvesen har også mottatt ytterligere søknader som for tiden er til behandling. Fremtind Service har også søkt om godkjenning som EETS-utsteder.

Utstederen er sikret godtgjørelse for EETS-tjenesten på lik linje med nasjonale utstedere. Dette vil etter Statens vegvesen sin vurdering bidra til å utvikle et velfungerende marked for utstedertjenester med både nasjonale utstedere og EETS-utstedere.

Krav til regnskapsmessig skille – og forbud mot kryssubsidiering - mellom utstedervirksomhet og annen forretningsvirksomhet fremgår av det reviderte EETS-direktivets Artikkel 9. Det fremgår av forteksten til direktivet at det er ønskelig å balansere behovet for å hindre kryssubsidiering samtidig som medlemslandenes frihet til selv å velge om de vil ha separate eller integrerte utstedere ivaretas. Regnskapskravet gjelder derfor både separate og integrerte utstedere, det være seg om de er nasjonale eller EETS-utstedere. Kravet vil innebære at utstedere må dekke inn kostnadene for bompengeinnkrevingen gjennom utstedergodtgjørelse, annen godtgjørelse fra operatør i forbindelse med bompengevirksomheten eller andre gebyrer og inntekter fra brukeren knyttet til bompengeinnkrevingen. Kravet er en inngripen i selskapenes interne regnskapsføring hvis de har flere forretningsområder enn bompenger, og bidrar til redusert handlingsrom for innretning av regnskapet for aktører som ønsker å utvide sin portefølje med bompengeinnkreving. Statens vegvesen har på denne bakgrunn reist problemstillingen om man fra norsk side burde vurdere å søke om tilpasningstekst på dette punktet. Statens vegvesen viser i den forbindelse til at utstedermarkedet i Norge er under etablering, og at et slikt krav vil kunne innvirke negativt på denne prosessen.

SD har diskutert saken med Kommisjonen, og har også diskutert problemstillingen i møter med representanter for det tyske transportministeriet og det danske transportministeriet og Vejdirektoratet, i tillegg til Transportstyrelsen i Sverige. SD har undersøkt med Kommisjonen om kravet til regnskapsmessig skille og forbudet mot kryssubsidiering gjelder også der utsteder er utskilt fra operatør slik situasjonen er for Norges del.

SD viser i den forbindelse til at vi i Norge har vedtatt en utstederforskrift som gjennomfører et skille mellom de to rollene som henholdsvis operatør (bompengeselskap) og utsteder, noe som innebærer at det etter utløpet av en overgangsperiode vil være et krav om utskillelse av de integrerte utstedervirksomhetene fra bompengeselskapene. Utskillelsen av utstedervirksomhetene fra bompengeselskapene er også del av bompengereformen. SD viser videre til at det også er inngått en egen utstederavtale mellom operatør og utsteder som bl.a. ivaretar utsteders ansvar overfor operatør.

Slik SD oppfatter Kommisjonen, gjelder kravet til regnskapsmessig skille og forbudet mot kryssubsidiering i utgangspunktet også i disse tilfellene – dvs. at det vil gjelde et slikt krav internt i utstedervirksomheten selv om denne virksomheten er skilt fra operatørrollen.

Det må tas stilling til om Norge skal be om en tilpasningstekst pga. kravet om regnskapsmessig skille og forbud mot kryssubsidiering i utstedervirksomheten. SD er enig i Statens vegvesen sin vurdering av at utstedermarkedet i Norge fortsatt i en tidlig startfase, og at det vil kunne bidra til usikkerhet rundt etableringen av dette markedet dersom utstederne blir pålagt å ha et regnskapsmessig skille internt i sin egen virksomhet, samtidig som de forbys kryssubsidiering mellom utstederaktiviteter og andre forretningsaktiviteter.  Dette vil i verste fall også kunne innvirke negativt på den pågående prosessen med å skille ut utstedervirksomehtene fra bompengeselskapene. Disse forholdene taler dermed i utgangspunktet for å søke om tilpasningstekst.

SD oppfatter imidlertid at en viktig del av begrunnelsen for kravet om regnskapsmessig skille og forbudet mot kryssubsidiering har vært et ønske om å hindre at nasjonale selskaper som både er operatør (bompengeselskap) og utsteder kryssubsidierer utstedervirksomheten sin med bompengeinntekter, for på denne måten å hindre andre utstedere fra å komme inn på markedet.

SD bemerker videre at det er forbundet med betydelig ressursbruk å søke om tilpasningstekst. SD mener også at mulighetene for å få gjennomslag må tas med i betraktning her. I og med at direktivet dreier seg om etableringen av et felleseuropeisk marked for utstedertjenester, vurderer SD mulighetene for at KOM går med på en ev. norsk tilpasningstekst som svært små.

SD har etter en helhetlig vurdering, hvor vi har lagt avgjørende vekt på prosessrisikoen og ressursbruken knyttet til en ev. søknad om tilpasningstekst, kommet til at vi ikke anbefaler å søke om en tilpasningtekst til dette direktivet. SD vurderer det som mer hensiktsmessig å fokusere innsatsen fra norsk side på å oppnå en god gjennomføring av regelen i norsk rett, hvor man samtidig om man oppfyller direktivets krav legger vekt på ikke å begrense virksomhetenes handlingsrom i større grad enn det som er nødvendig.

SD bemerker til det kommende arbeidet med implementering av direktivet at representanter for både tyske og danske myndigheter i møter har utvist stor grad av imøtekommenhet. De stilte seg på forespørsel positive til ev. ytterligere møter for å diskutere implementeringen av direktivet. SD er på generelt grunnlag positive til samarbeid med andre lands myndigheter der dette kan lette og bidra til en bedre gjennomføring av EU-rettsakter i norsk rett, og mener at man fra norsk side bør vurdere om et slikt samarbeid vil være hensiktsmesig i denne saken.

Prosedyrer for utveksling av data mellom landene

Forslaget vil legge til rette for å kunne innføre kontrollprosedyrer som skal bidra til at kjøretøy som ikke betaler for seg blir fanget opp. Forslaget vil omfatte utveksling av data mellom land, herunder kjøretøyeierinformasjon ved bruk av EUCARIS-systemet. Omfanget av slik utveksling fremstår på nåværende tidspunkt som usikkert, og det vil måtte utredes nærmere i forbindelse med gjennomføringen av direktivet bl.a. hvordan denne utvekslingen forholder seg til personvernhensyn. Statens vegvesen har imidlertid i sin vurdering lagt til grunn at det reviderte EETS-direktivet bygger på EUs personvernforordning (GDPR). Forholdet til personvernregelverket må avklares i det kommende arbeidet med gjennomføring av direktivet i norsk rett. Det må også avklares i hvilken grad utvekslingen av opplysninger med andre lands myndigheter krever lov- eller forskriftsendring.

Direktivet fastsetter vilkår for når et land kan be om kjøretøyeierinformasjon og eierinformasjon fra et annet land, herunder under hvilke betingelser det foreligger en «offense of failure to pay». Det må utredes nærmere om dette vil være aktuelt for passeringer i norske bompengeanlegg. For såkalte fullprispasseringer (passeringer der kjøretøyet ikke er tilknyttet en avtale) er det det enkelte bompengeselskap som står for innkrevingen selv. Innkrevingen skjer i dag i henhold til privatrettslige regler. Manglende betaling vil derfor normalt ikke kunne regnes som en forseelse. Det må derfor vurderes nærmere om manglende betaling til bompengeselskap kan regnes som en «forseelse» under forskrift om betaling av bompenger eller om det ev. skal gjøres endring i lov eller forskrift. Det må også vurderes hvilke konsekvenser dette har for dagens innkrevingsregime for utenlandskregistrerte kjøretøy.

SD viser til i den forbindelse til Stortingets anmodningsvedtak nr. 211 (2020-2021):

«Stortinget ber regjeringen utarbeide forslag til en lovhjemmel som gjør det mulig for norske myndigheter å tilbakeholde kjøretøyer som skylder bompenger, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Utfyllende bestemmelser

Statens vegvesen følger KOMs EETS ekspertgruppe sitt arbeid med utarbeidelse av delegerte rettsakter for å ytterligere spesifisere EETS-brukerens rettigheter og plikter, samt tekniske detaljer på enkelte områder. Utarbeidede forslag vil drøftes og vedtas i EU-kommisjonens bompengekomité der Statens vegvesen og SD deltar som observatør.

Andre opplysninger

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Europaparlamentets og Rådets direktiv 2019/520 om interoperabilitet mellom elektroniske bompengesystemer og tilrettelegging for utveksling over landegrensene av opplysninger om manglende betaling av bompenger ble vedtatt 19. mars 2019. Direktivet  ble kunngjort i Official Journal 29. mars 2019 og trådte ikraft 18. april 2019.

Direktivet er ikke innlemmet i EØS-avtalen.