BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.10.2023)

Sammendrag av innhold

Den 5. juli 2023 la EU-kommisjonen frem et forslag om en jordhelselov. Lovforslaget skal bidra til målsettingene i EUs jordstrategi om å sikre at all jord er i god helse innen 2050 og å gjøre beskyttelse, bærekraftig bruk og restaurering av jord til normen. Et felles rammeverk skal sikre like markedsbetingelser, hindre videre forringelse og tap av jord og fremme politisk samordning for å nå EU-målene for klimaendringer, biodiversitet, mattrygghet og beskyttelse av vann.     

Bakgrunn

EUs jordstrategi

Jordhelse og bærekraftig forvaltning av jord er identifisert som et av de viktigste satsningsområdene innenfor EU og er en sentral del av unionens visjon for klima, biomangfold og de langsiktige økonomiske målsetningene. Jordressurser er også viktig for å redusere og tilpasse klimaendringer da de utgjør det største terrestriske karbonlageret på planeten og bidrar til å redusere risikoen for flom og tørke.

EU vedtok i 2021 en ny jordstrategi som setter mål, rammer og konkrete tiltak for å oppnå god jordhelse innen 2050. Visjonen for jord som fremgår av strategien er forankret i Europakommisjonens biomangfoldstrategi for 2030 og klimatilpasningsstrategien, men skal også fungere i synergi med de øvrige EU-initiativene under EUs grønne giv. Jordstrategien skal bidra til å nå flere av målene i EUs grønne giv, slik som klimanøytralitet, bevaring av biologisk mangfold, nullforurensning, ren og sirkulær økonomi, sunne økosystemer og sikre sunn og bærekraftig matproduksjon.

I strategien er det skissert at en viktig del vil være et rammeregelverk for jord i form av et nytt direktiv om jordhelse, med konkrete tiltak som skal gjennomføres innen 2030. Et slikt direktiv skal sørge for at jord får samme beskyttelse som vann, marine miljøer og luft har i Europa i dag.

Dagens utfordringer og behov for tiltak

Det er estimert at 60-70% av jordøkosystemene i EU er i dårlig tilstand og kontinuerlig forringes fysisk, kjemisk og biologisk. Byspredning, klimaendringer, ikke-bærekraftig jordforvaltning og utslipp fra industriell virksomhet har ført til et stort tap av økosystemtjenester som baserer seg på jord, deriblant matproduksjon og karbonlagring.

I dag er jordforvaltning og tilnærming til jordhelse svært ulik innenfor EU. Noen av medlemslandene har omfattende regelverk, mens andre land ikke har noen bestemmelser utover de som er avledet fra jordrelaterte EU-policyer. Disse forskjellene fører ofte til svært ulike forpliktelser for de ulike aktørene i EU, noe som kan medføre en forvrengning av det indre marked, urettferdig konkurranse, mangel på rettssikkerhet og ulik grad av beskyttelse av jord og land. Et felles rammeverk kan bidra til å sikre likere markedsbetingelser for alle aktører, hindre videre forringelse og tap av jord og fremme politisk samordning for å nå EU-målene for klimaendringer, biodiversitet, mattrygghet og beskyttelse av vann.

Forslag til nytt direktiv

EU-kommisjonen la frem et forslag til et nytt direktiv om overvåking av jordi juli 2023, 'Directive of the European Parliament and of the Council on Soil Monitoring and Resilience ('Soil Monitoring Law'). Forslaget skal bidra til de overordnede målsettingene i EUs grønne giv og de mellom- og langsiktige målene i jordstrategien.

Direktivforslaget er en oppfølging av EUs grønne giv og EUs jordstrategi, som skal sikre at all europeisk jord oppnår god helse før 2050. EU-kommisjonen mener derfor at jordhelse må reguleres på EU-nivå. Forslaget til jordhelselov er mindre ambisiøst enn opprinnelig forespeilet og legger opp til at medlemslandene kan velge egnede virkemidler, men medlemslandene forventes å innføre tiltak for å bedre jordsmonnet og rydde opp i forurenset jord basert på vitenskapelige indikatorer og et overvåkingssystem i EU for å følge med på utviklingen.

Lovforslaget består av syv kapitler:

Kapittel 1 – Generelle bestemmelser

Forslagets første kapittel omtaler direktivets formål, hovedtiltak og en rekke jordrelaterte definisjoner. Det skal etableres et rammeverk for overvåking av all jord innenfor EU og iverksettes tiltak for å sikre at  jord har god helse innen 2050. Kommisjonen har foreslått tiltak for overvåkning og vurdering av jordhelse, bærekraftig jordforvaltning og oppfølging av forurensede lokaliteter for å sikre at jord innenfor Europa kan levere flest mulig økosystemtjenester.  Medlemslandene skal også etablere jorddistrikter og utnevne kompetente myndigheter for å følge opp kravene i direktivet.

Kapittel 2 – Overvåking og vurdering av jordhelse

Medlemslandene skal etablere et overvåkingsrammeverk og vurdere jordhelse i henhold til kriterier gitt i direktivets vedlegg 1 og 2. Det legges opp til at kommisjonen, i samarbeid med medlemslandene, kan bistå landene med lokal prøvetaking som er basert på foreslåtte kriterier og metodikk. Kommisjonen skal også tilgjengeliggjøre relevant data og webtjenester under jordobservasjonsprogrammet Copernicus og opprette en digital portal for jordhelse i EU.

Kapittel 3 - Bærekraftig jordforvaltning 

Medlemslandene skal sørge for at prinsippene for bærekraftig jordforvaltning, 'Sustainable Soil Management', gitt i vedlegg 3, gradvis implementeres i den nasjonale forvaltningen av jord. Det stilles også krav til at landene, basert på deres vurdering av jordhelse, iverksetter tiltak for å forbedre jord som er i dårlig tilstand. I tillegg til dette skal jordforvaltning og annen praksis som påvirker jordhelse negativt identifiseres og avvikles.  

Kapittel 4 - Forurensede områder

Det foreslås en risikobasert tilnærming for å kartlegge, undersøke, og eventuelt iverksette saneringstiltak for forurensede områder. Håndtering av forurenset grunn skal vektlegge risiko for både miljø og human helse, og det skal gjennomføres stedsspesifikke risikovurderinger basert på metodikk gitt i vedlegg 6 for lokaliteter ved mistanke om forurensning. Identifiserte områder skal også registreres og informasjon om grunnforurensningen og tilknyttet risiko skal tilgjengeliggjøres for offentligheten. 

Kapittel 5 - Finansiering, informasjon til offentligheten og rapportering

Implementering av kommisjonens forslag skal støttes av EUs eksisterende finansieringsprogrammer, i samsvar med deres gjeldende regler og vilkår.

Landene skal rapportere inn data og informasjon fra overvåking, vurdering av jordhelse, indikatorer, implementering av bærekraftig forvaltningspraksis og forvaltning av forurenset grunn til kommisjonen og Det europeiske miljøbyrået hvert femte år. 

Kapittel 6 og 7 omhandler delegasjon, komitéprosedyre og andre bestemmelser om tilgang til rettsmidler, samt medlemslandenes forpliktelse til å fastsette strafferammer for brudd på nasjonalt vedtatte bestemmelser med basis i direktivet.

Kommisjonens arbeid med direktivforslaget legger også opp til viss fleksibilitet og subsidiaritet ved å respektere medlemslandenes kompetanse på jord. Det er tatt hensyn til eksisterende initativ i EU og nasjonale politiske initiativer, samt mangfoldet av jordtyper og ulike miljø- og klimatiske forhold.

Konsekvensutredning

Kommisjonen har også utarbeidet en konsekvensutredning i forbindelse med direktivforslaget. Kommisjonen har konsultert ulike aktører, deriblant industri, NGOer og myndigheter og fått tilbakemeldinger via en offentlig høring. Konsekvensutredning omtaler alternative policyer og hvordan de kan hindre tap og forringelse av jord i EU sett opp mot en "business as usual"-grunnlinje.

Utredningen argumenterer for at det overordnede målet om god jordhelse innen 2050 bedre kan oppnås dersom tiltakene koordineres og gjennomføres på EU-nivå. En handlingsplan på EU-nivå vil også være mest hensiktsmessig da forringelse av jord er et grenseoverskridende problem som utgjør en risiko for Europas miljø og økonomi. Samordnede mål, tiltak og krav i medlemslandene er nødvendig for å sikre god jordhelse da ulike miljøkrav mellom landene potensielt kan forvrenge det indre markedet og føre til urettferdig konkurranse for virksomheter.

Konsekvensutredning omtaler alternative løsninger for å hindre tap og forringelse av jord i EU sett opp mot en 'business as usual'-grunnlinje. Grunnscenarioet beskriver hvordan dagens situasjon forventes å utvikle seg uten innføring av ny lovgivning relatert til jordhelse, men legger til grunn at annet regelverk fra EUs grønne giv blir implementert som planlagt. Utredningen omtaler så direktivets fem 'byggeklosser', (1) definisjonen av jordhelse og jorddistrikter, (2) overvåking, (3) bærekraftig jordforvaltning (4) forurensede områder og (5) restaurering og skisserer og drøfter flere scenarier med ulik grad av fleksibilitet ved implementering i medlemslandene.

Det konkluderes med at det foretrukne alternativet er det som vektlegger høy fleksibilitet, spesielt for restaurering og opprydding i forurenset grunn eller forringet jord. Kravene som settes i dette alternativet danner grunnlaget for lovforslaget og tar hensyn til innspillene fra EUs høring. Alternativet innebærer også en trinnvis tilnærming - det gir landene tid til å evaluere resultatene fra deres vurdering av jordhelse, før de eventuelt iverksetter restaureringstiltak.

Det er estimert at forringelse av jord koster samfunnet 68 milliarder EUR per år (øvre verdi av kvantifiserte kostnader) hvis man ikke inkluderer forurensede områder. Estimatet kommer på 292 milliarder EUR per år med forurensede områder.

De største fordelene med initiativet kommer fra forpliktelsen det skaper for medlemsstatene til å iverksette tiltak mot forringelse av jordkvalitet. Estimerte kostnader forbundet med implementering av foreslåtte forvaltningstiltak er beregnet til å være i størrelsesorden 28 til 38 milliarder euro per år. Den estimerte økonomiske gevinsten for implementering derimot, ligger på 52 milliarder EUR pr år. Denne beregningen tar heller ikke hensyn til andre positive, ikke-kvantifiserbare sosiale og miljømessige virkninger som følger av lovforslaget.

Når det gjelder sanering av forurensede lokaliteter, forventes det også svært positive virkninger, spesielt i forbindelse med null-forurensningsmålet, men nytten er i stor grad ikke kvantifiserbar.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Direktivforslaget er en oppfølging av beslutninger fra Europaparlamentet og European Committee of the Regions om å utvikle et rettslig rammeverk for beskyttelse av jord på samme nivå som for vann og luft. Kommisjonen har også tidligere fått anbefalinger fra Den europeiske revisjonsretten, Det europeiske miljøbyrået og innspill fra ulike europeiske aktører om behovet for å beskytte jord på EU-nivå. Direktivforslaget vil være et supplement til andre regelverksforslag om EU-mål for å gjenopprette degraderte økosystemer, spesielt de med størst potensial for å fange og lagre karbon og for å forhindre og redusere virkningen av naturkatastrofer.

Når det konkrete direktivforslaget nå foreligger vil myndighetene gjøre selvstendige vurderinger av EØS-relevans og konsekvenser for Norge. Direktivet forventes å styrke gjeldende lovgivning for beskyttelse av jord i både EUs medlemsland og Norge, men det nye direktivet vil også ha en betydelig innvirkning på jordforvaltningspraksis i hele EU og potensielt også i Norge som følge av EØS-avtalen.

Følgende eksisterende norsk regelverk berører jord og jordhelse (ikke-uttømmende):

• Lov om jord (jordlova) med tilhørende forskrifter
• Forskrift om tilskudd til drenering av jordbruksjord
• Forskrift om gjødselvarer
• Forskrift om produksjonstilskudd
• Forurensningsloven
• Forurensningsforskriften
• Gjødselvareforskriften (kommune) 
• Slamdirektivet (gjennomført i norsk rett gjennom gjødselvareforskriften)
• Nitratdirektivet (gjennomført i norsk rett gjennom gjødselvareforskriften)
• Naturmangfoldloven
• Vannressursloven
• Skogbruksloven med tilhørende forskrifter
• Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter   

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske konsekvensene av oppfølgingen i Norge vil vurderes nærmere når direktivforslaget nå er lagt frem og når direktivet skal gjennomføres i norsk rett, men noen av de viktigste potensielle konsekvensene kan trolig være:   

• Kostnader for næringslivet
• Innovasjon og forskning
• Kostnader for myndigheter
• Langsiktig samfunnsøkonomisk gevinst
• Innvirkning på eiendoms- og landverdier

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Forslag til nytt direktiv om overvåkning av jordhelse ble lagt frem i juli 2023. I Norge er miljømyndighetene ansvarlige for oppfølgingen av forslaget og Miljødirektoratet har koordinert norske innspill til EUs arbeid med forslaget. Miljødirektoratet har svart på EUs høring om direktivet og fulgte regelverksprosessen gjennom deltakelse i EUs utvidede ekspertgruppe for jordhelsedirektivet, en gruppe bestående av både medlemsland og bransje- og interesseorganisasjoner i EU. Miljødirektoratet stod for offentlig høring av Kommisjonens forslag til direktiv og vil også gi innspill til Kommisjonens høring.