(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.6.2025)

Sammendrag av innhold

Den 5. juli 2023 la Europakommisjonen frem et forslag om et nytt direktiv for overvåking av jord i hele EU. Jord er en livsviktig ikke-fornybar ressurs, som finnes i begrenset omfang.

Det er estimert at 60-70% av jordøkosystemene i EU er i dårlig tilstand og kontinuerlig forringes fysisk, kjemisk og biologisk. Nedbygging, klimaendringer, ikke-bærekraftig jordforvaltning og utslipp fra industriell virksomhet har ført til et stort tap av økosystemtjenester som baserer seg på jord, deriblant matproduksjon og karbonlagring.

Direktivforslaget skal bidra til målsettingen i EUs jordstrategi om at all jord skal ha god helse innen 2050. Hovedformålet med direktivet er å etablere et felles rammeverk i EU for overvåkning av jord og å gjøre beskyttelse, bærekraftig bruk og restaurering av jord til normen. For å oppnå dette fastsetter lovforslaget tiltak for

• overvåkning og vurdering av jordhelse
• bærekraftig jordforvaltning
• forurensede områder

Dette skal sørge for at jord kan levere økosystemtjenester som imøtekommer helse- og miljømessige behov, samt motvirke samfunnsøkonomiske tap som følger av forringelse.

Det foreløpige posisjonsnotatet er utarbeidet med grunnlag i forslaget fra Kommisjonen. Forslaget er nå ferdigforhandlet i EU, se nærmere om resultatet her: Soil monitoring law: Council reaches deal with Parliament - Consilium. Under forhandlingene i EU har Kommisjonens forslag blitt endret, og kravene oppfattes foreløpig å være mindre ambisiøse på noen områder enn Kommisjonens opprinnelige forslag. Et oppdatert posisjonsnotat med utgangspunkt i endelig direktivtekst vil utarbeides og publiseres så snart som mulig. 

Bakgrunn og EUs jordstrategi

Jordhelse og bærekraftig forvaltning av jord er identifisert som et av de viktigste satsningsområdene innenfor EU og er en sentral del av EUs visjon for klima, biomangfold og de langsiktige økonomiske målsetningene. Jordressurser er også viktig for å redusere og tilpasse klimaendringer da de utgjør det største terrestriske karbonlageret på planeten og bidrar til å redusere risikoen for flom og tørke.

EU vedtok i 2021 en ny jordstrategi som setter mål, rammer og konkrete tiltak for å oppnå god jordhelse innen 2050. Denne visjonen for jord er forankret i Europakommisjonens biomangfoldstrategi for 2030 og klimatilpasningsstrategien, men skal også fungere i synergi med de øvrige EU-initiativene under EUs grønne giv. Jordstrategien skal sikre sunn og bærekraftig matproduksjon og bidra til å nå flere av målene i EUs grønne giv, slik som klimanøytralitet, bevaring av biologisk mangfold, nullforurensning, ren og sirkulær økonomi og sunne økosystemtjenester. I strategien er det skissert at en viktig del vil være et rammeregelverk for jord i form av et nytt direktiv om jordhelse, med konkrete tiltak som skal gjennomføres innen 2030. Et slikt direktiv skal gi en overordnet rettslig beskyttelse av jord i EU, på linje med tilsvarende direktiver som allerede finnes for vann, marine miljøer og luft.

Forslag til nytt direktiv

Kommisjonens forslag til et nytt direktiv, Directive of the European Parliament and of the Council on Soil Monitoring and Resilience ('Soil Monitoring Law'), skal bidra til de overordnede målsettingene i EUs grønne giv og de mellom- og langsiktige målene i jordstrategien. Jorddirektivet er hjemlet i EU-traktatens artikkel 192(1), jf. artikkel 191. Lovforslaget omfatter all jord, og består av syv kapitler:

Kapittel 1 – Generelle bestemmelser

Forslagets første kapittel omtaler direktivets formål, hovedtiltak og definisjoner. Kapittelet fastslår at det skal etableres et rammeverk for overvåking av all jord innenfor EU og iverksettes tiltak for å sikre at jord har god helse innen 2050. Reglene skal gjelde alle typer jord, både matjord, skogsjord og øvrig jordsmonn bl.a. i byer, tettsteder og i utmark. Kommisjonens forslag inneholder tiltak for overvåking og vurdering av jordhelse, bærekraftig jordforvaltning og forurenset grunn. Overvåking av jordhelse skal administreres regionvis og medlemslandene skal derfor etablere «jorddistrikter». Videre skal det utnevnes kompetente myndigheter som skal være ansvarlige for å gjennomføre pliktene i direktivet og det skal utnevnes en kompetent myndighet for hvert jorddistrikt.

Kapittel 2 – Overvåking og vurdering av jordhelse

Medlemslandene skal etablere et overvåkingsrammeverk for jordhelse og for nedbygging/tildekking og fjerning av jordsmonn i jorddistriktene. En rekke jordhelse-parametere skal overvåkes av alle land (forsalting, erosjon, overskudd av fosfor og nitrogen, tap av organisk karbon, jordpakking, innhold av miljøgifter og tungmetaller, tap av biodiversitet og evne til å holde på vann, samt tildekking og fjerning av jordsmonn). Landene kan i tillegg etter eget initiativ også overvåke andre parametere, som for eksempel tap av biologisk aktivitet. Det legges opp til at Kommisjonen, etter samtykke fra medlemslandene, kan gjennomføre lokal prøvetaking som er basert på foreslåtte kriterier og metodikk.

Kommisjonen skal også tilgjengeliggjøre relevant data og webtjenester under jordobservasjonsprogrammet Copernicus og opprette en digital portal for jordhelse i EU. Medlemslandene pålegges å vurdere jordhelsen i alle jorddistriktene basert på data fra overvåkningen hvert femte år.

Kapittel 3 - Jordsmonnets motstandsdyktighet

Innen fire år etter direktivet trer i kraft foreslås det at medlemslandene skal sørge for at tolv prinsipper for bærekraftig jordforvaltning gjennomføres gradvis i den nasjonale forvaltningen av jord. Det stilles krav til at landene, basert på deres kartlegging av jordhelse, iverksetter tiltak for å forbedre jord der tilstanden vurderes som dårlig. Forvaltnings- og driftspraksis som påvirker jordhelse negativt, skal identifiseres og avvikles. Medlemslandene skal sikre at forvaltere av jord, grunneiere og relevante myndigheter har enkel tilgang til uavhengige råd om bærekraftig jordforvaltning, opplæring og kapasitetsbygging. For å redusere tap av økosystemtjenester som følge av arealbeslag plikter landene å minimere nedbygging og styre arealbeslag mot områder der tap av økosystemtjenester vil være begrenset. Arealbeslag skal utføres på en måte som minimerer ulempene og der tap av økosystemtjenester som følge av arealbeslag så langt som mulig skal kompenseres for.

Kapittel 4 - Forurensede områder

Det foreslås en risikobasert tilnærming for å kartlegge, undersøke, og eventuelt iverksette saneringstiltak for forurensede områder. Medlemsland skal identifisere alle potensielt forurensede områder. Områdene skal være identifisert og registrert innen syv år etter at direktivet trer i kraft. De identifiserte områdene skal undersøkes for å fastslå om de er forurenset. For områder som er forurenset skal medlemslandene gjennomføre stedsspesifikke risikovurderinger for å fastslå om det forurensede området utgjør uakseptabel risiko for human helse eller miljø, og for å treffe passende risikoreduserende tiltak. Medlemslandene pålegges å utarbeide et register over forurensede og potensielt forurensede områder. Registeret skal være offentlig tilgjengelig og holdes oppdatert.

Kapittel 5 - Finansiering, informasjon til offentligheten og rapportering

Gjennomføring av Kommisjonens forslag skal støttes av EUs eksisterende finansieringsprogrammer, i samsvar med deres gjeldende regler og vilkår. Landene skal hvert femte år rapportere inn data og informasjon fra overvåking, vurdering av jordhelse, indikatorer, gjennomføring av bærekraftig forvaltningspraksis og forvaltning av forurenset grunn. Første rapportering av informasjonen skal skje fem år og seks måneder etter at direktivet trer i kraft. Kommisjonen og Det europeiske miljøbyrået skal ha permanent tilgang til informasjonen og dataene.

Kapittel 6 og 7 – Delegasjon, komitéprosedyre og andre bestemmelser

Kapitlene gjelder delegasjon, komitéprosedyre og andre bestemmelser om tilgang til rettsmidler, samt medlemslandenes forpliktelse til å fastsette straff for brudd på nasjonale bestemmelser vedtatt i henhold til direktivet. Kommisjonen skal gjennomføre en evaluering av direktivet seks år etter ikrafttredelse for å vurdere fremdrift mot måloppnåelse og om det er behov for å stille mer spesifikke krav for å sikre at all jord har god helse innen 2050.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Direktivets EØS-relevans er under vurdering. Direktivet kan potensielt få virkninger for eksisterende norsk regelverk på flere rettsområder, og eventuelt behov for regelverksendringer vil vurderes nærmere.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommisjonens vurdering av nytte, kostnader og gjennomføring

Kommisjonen har utarbeidet en konsekvensutredning i forbindelse med direktivforslaget. Kommisjonen har konsultert ulike aktører, deriblant industri, NGOer og myndigheter og fått tilbakemeldinger via en offentlig høring. Konsekvensutredningen omtaler alternative policyer og hvordan de kan hindre tap og forringelse av jord i EU sett opp mot en "business as usual"-grunnlinje.

Utredningen argumenterer for at det overordnede målet om god jordhelse innen 2050 bedre kan oppnås dersom tiltakene koordineres og gjennomføres på EU-nivå.  

Konsekvensutredningen fremhever at medlemslandenes forpliktelse til å motvirke forringelse av jordkvalitet og restaurere jord i dårlig stand, vil være det som vil gi størst nytteeffekt av de foreslåtte tiltakene. Oppfølging av forpliktelsene vil sikre dokumentasjon og rapportering av jordsmonnets tilstand og endring i EU. I dag er kunnskapen om jordsmonnets tilstand mangelfull, både på EU-nivå og i Norge. Oppfølgingen vil også bidra til å redusere kostnadene som følger av tap av ulike økosystemtjenester. Konsekvensutredningen estimerer at kostnaden av å ikke gjøre noe summerer seg til 292 mrd. Euro.

Estimerte samlede kostnader forbundet med implementering av forvaltningstiltakene som foreslås i direktivet er beregnet å være i størrelsesorden 28 til 38 milliarder euro per år. Den estimerte økonomiske gevinsten for implementering ligger på 52 milliarder EUR pr år i reduserte skadekostnader. Denne beregningen tar ikke hensyn til andre positive, ikke-kvantifiserbare sosiale og miljømessige virkninger som følger av lovforslaget. I tillegg er det beregnet at fordelene ved å rydde opp i forurenset grunn vil ligge på 24,4 milliarder, men det er stor usikkerhet knyttet til dette estimatet.

Konsekvensutredningen finner et forholdstall mellom nytte og kostnader i det foretrukne alternativet[1] på 1,7 ved sammenligning av nåverdi[2], med andre ord er nyttesiden beregnet til å være 70 prosent større enn kostnadssiden.

Når det gjelder sanering av forurensede lokaliteter, forventes det ifølge konsekvensutredningen svært positive virkninger, spesielt i forbindelse med EUs handlingsplan om null forurensning[3], men nytten er i stor grad ikke kvantifisert.

Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige i Norge

Jordsmonnsovervåking og bærekraftig forvaltningspraksis

Gjennomføring av overvåkingssystemet, vurdering av jordhelse og etablering av bærekraftig forvaltningspraksis vil medføre administrative og økonomiske byrder for offentlige myndigheter. Oppgavene i første omgang er blant annet å etablere jorddistrikter og tilhørende kompetente myndigheter, kartlegge jordhelse og overvåke nedbygging. Videre må prinsippene for bærekraftig jordforvaltning gradvis gjennomføres i den nasjonale forvaltningen. I Norge er de fleste prinsippene allerede ivaretatt gjennom nasjonalt regelverk og gjeldende jordvernstrategi. I direktivforslaget blir de imidlertid knyttet sammen og dette kan gi behov for koordinering for å se alt i sammenheng, da oppgavene ligger under flere ulike instansers ansvarsområder.

Overvåkingen vil kreve offentlige ressurser. Noen av undersøkelsene som direktivet krever, gjøres allerede bl.a. i landsskogstakseringen, som nylig er utvidet med jordprøver på de prøveflatene som befinner seg i skog og beite. Det er også tatt initiativ til overvåkingssystem for jordbruksjord, JordVAAK. Ved eventuell norsk oppfølging av direktivet, vil både antall, utvalg, hyppighet og undersøkelsesparametre i disse programmene måtte justeres og suppleres, og det vil også være påkrevd å overvåke jord i bebygde områder og andre areal.

Myndighetene skal følge opp overvåkingsresultatene ved å identifisere de områdene der kriterier for sunn jord ikke er tilfredsstilt, og der det er behov for støtte. Hvilke tiltak som vil være aktuelle og hvordan disse eventuelt skal finansieres vil måtte vurderes på et senere tidspunkt.  

Tildekking og fjerning av jordsmonn

Direktivets plikter om overvåking, rapportering og reduksjon av nedbygging/arealbeslag vil medføre administrasjonsbyrder. Plikter om redusert nedbygging kan samtidig medføre begrensninger på arealbruk, og dermed ha en alternativkostnad. Mange av pliktene etter direktivet svarer imidlertid til selvpålagte plikter om overvåking, rapportering og reduksjon av nedbyggingbl.a ifm. jordvernet, og innebærer derfor ikke vesentlig merkostnad.

Forurensede områder

Den risikobaserte tilnærmingen som direktivet legger opp til ser foreløpig ut til å være i tråd med norske myndigheters praksis for forurenset grunn, men direktivet krever i tillegg at alle potensielt forurensede lokaliteter identifiseres og undersøkes med tanke på videre risikobasert håndtering. Med dagens system registreres oftest nye forurensede lokaliteter i forbindelse med bygge- og gravesaker. Dette er ikke registreringer som uten videre kan kategoriseres som lokaliteter med mistanke om forurensning, da slik aktivitet utløser krav til grunnundersøkelser og opprydding ved behov. Vi har ikke en generell praksis for identifisering og registrering av all grunn som potensielt kan være forurenset. Kravene i direktivforslaget kan føre til at dagens måte å fange opp og registrere forurenset grunn på må utvides, først og fremst ved en sterkere kobling mot forurensende aktivitet.

Det også stilt krav om at det fastsettes en frist for gjennomføring av undersøkelser i forbindelse med kartleggingen av forurensede områder, og at landene definerer hvilke forhold som vil utløse krav om slike undersøkelser. Dette vil kunne kreve en del ressurser av miljømyndighetene, i form av tiltak som bransjekartlegginger og systematisk prioritering av lokaliteter basert på indikatorer for risiko. Når det gjelder definering av forhold som kan utløse krav til nærmere undersøkelser finnes det allerede noen kriterier i gjeldende regelverk (fagsystemet Grunnforurensning, forurensningsforskriftens kapittel 2, krav til basistilstandsrapport ved utvalgte industribedrifter, overvåkningsprogrammer som avdekker forurensning), men endret arealbruk eller eierskifte utløser ikke automatisk undersøkelser eller opprydning i Norge.

Kravene om kartlegging kan også medføre at miljømyndigheter i større grad må gjennomføre bransjekartlegginger og koble det nasjonale registeret opp mot andre datakilder. På bakgrunn av dette vil det sannsynligvis påløpe kostnader for å oppfylle direktivets krav til kartlegging, utredninger, risikovurdering, undersøkelser og utvikling av registreringssystemet for forurenset grunn. For eksempel vil det være behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget om planteopptak med mer for å kunne vurdere mulige tiltak og tiltaksgrenser der matproduksjon foregår på forurensede lokaliteter.

Mattilsynets rolle

Mattilsynet vil få en mindre rolle i arbeidet med oppfølging av direktivet. Mattilsynets ansvar vil dekke spørsmål som gjelder plantevernmidler, kvalitet av gjødselvarer, kvalitet på vanningsvann og spørsmål om jordforurensing på jordbruksareal.

Økonomiske og administrative konsekvenser for private aktører i Norge

Jordsmonnsovervåking og bærekraftig forvaltningspraksis

Pliktene etter jorddirektivet vil rette seg mot medlemsstatene. Grunneiere, næringsaktører i landbruket og andre private aktører vil kunne få kostnader med tiltak der overvåkingen avdekker forringet jord.

Tildekking/fjerning av jordsmonn

Jf. omtale over vil plikter om redusert nedbygging medføre begrensninger på arealbruk, og dermed kunne ha en alternativkostnad også for private aktører, men samme begrensninger er tilfelle allerede gjennom selvpålagte plikter om overvåking, rapportering og reduksjon av nedbygging.

Forurenset grunn

Private aktører vil som nå kunne ha kostnader knyttet til oppfyllelse av pliktene til overvåking og vurdering og gjennomføring av tiltak i den grad det er grunnlag for å benytte eksisterende hjemler i forurensningsloven til innhenting av relevante data og vurderinger fra slike aktører.

[1] SWD(2023) 417 final, Part 1/5, Staff Working Document "Impact assessment report, Accompanying the proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Soil Monitoring and Resilience (Soil Monitoring Law)", kapittel 7 "Preferred option".

[2] Analyseperioden er satt til 2060 og diskonteringsraten som er brukt er 3 %. 

[3] COM(2021) 400 final, Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Pathway to a Healthy Planet for All. EU Action Plan: 'Towards Zero Pollution for Air Water and Soil'.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notatet er ikke forelagt spesialutvalget for miljø eller spesialutvalget for matområdet. Rettsakten har imidlertid vært orientert om i Spesialutvalget for miljø ved flere anledninger, blant annet 21. november 2023 og 7. mai 2025.

Det må vurderes om det er behov for endringer i norsk regelverk som omhandler forurenset grunn, og om disse må forelegges for spesialutvalget for miljø.

Plikter som omhandler jordbruk og driftspraksis i jordbruket anses for relevante for spesialutvalget for matområdet.

Vurdering

Miljødirektoratet har koordinert arbeidet med direktivet i Norge og ser positivt på initiativet fra Kommisjonen.

Jordsmonnsovervåking og bærekraftig forvaltningspraksis

Direktivet legger opp til en trinnvis innføring av tiltak for å fremme bedre jordhelsetilstand på EU-nivå og vil trolig bidra til å nå målene i EUs jordstrategi. Medlemslandene skal etablere overvåkingssystemer som gir grunnlag for å vurdere jordhelse og for å gjennomføre tiltak basert på innhentet data og kunnskap. Lovforslaget vektlegger også stor grad av fleksibilitet ved gjennomføringen slik at landene kan ta hensyn til regionale geografiske og klimatiske forskjeller, samt bygge på eksisterende forvaltningsstrukturer. Det gis en viss fleksibilitet til å utforme overvåkingsprogrammer, følge opp funnene herfra, identifisere bærekraftig forvaltningspraksis og utarmende praksis som skal unngås. Fleksibiliteten kan legge til rette for å unngå unødig ressursbruk, bl.a. ved at vi kan avgrense tiltak til tilfeller der nytten overstiger kostnaden.

Norge har allerede overvåkingssystemer å bygge på som kan dekke noe av overvåkingskravene i direktivet. Et overvåkingssystem kan sørge for mer systematisk tilstandskartlegging, at vi kan rette utbedringsinnsatsen dit behovet er størst, og at vi kan evaluere effekt av tiltak.

Tildekking og fjerning av jordsmonn

Vår nasjonale politikk for jordvern, som skal hindre nedbygging av dyrket og dyrkbar jord, svarer i stor grad til foreslåtte plikter om å overvåke, rapportere og redusere nedbygging. Samtidig gjelder nevnte plikter generelt, det vil si også all annen jord enn den som er dyrket eller dyrkbar. Forslaget til artikkel 11 gir føringer for arealplanlegging/nedbygging og setter krav om at det skal velges landarealer som gir minst mulig tap av økosystemtjenester.

Forurenset grunn

Det er lagt vekt på stor grad av fleksibilitet hva angår oppfølging av forurenset grunn for å ta hensyn til kost-nytte og stedsspesifikke vurderinger. Direktivet pålegger medlemslandene å kartlegge og holde risikoen for mennesker og miljø på akseptable nivåer. En risikobasert tilnærming som tar hensyn til stedsspesifikke vurderinger for å klassifisere forurenset grunn er i tråd med etablert praksis i Norge. Kriteriene og informasjonskravene forslaget innebærer kan i hovedsak oppfylles gjennom oppfølging av forurensede lokaliteter i Norge.

Hvis forurensende aktivitet også skal registreres i nasjonale register vil dette resultere i flere registreringer. Dette kan på sikt gi bedre kontroll og oppfølging av forurensede områder i Norge. Vi har allerede som mål å videreutvikle det nasjonale fagsystemet for registrering slik at oppdatert data og informasjon om forurenset grunn hele tiden er tilgjengelig for allmennheten og synkronisert med matrikkelen.

Utover dette er kravene og de foreslåtte datafeltene til et nasjonalt register for forurenset grunn, med noen få unntak, allerede oppfylt for Norges del. For øvrig er det allerede et krav i eller i medhold av matrikkelloven, forurensningsloven og miljøinformasjonsloven om at vedtak om forurenset grunn skal registreres i Grunnforurensning.

Forurenset grunn i jordbruket

Direktivet forplikter landene til å identifisere og undersøke potensielt forurensende lokaliteter også i jordbruket. Dette er avgrenset til områder med antropogen forurensning, ikke arealer med for eksempel naturlig høyt innhold av tungmetaller i jorda. Innledende undersøkelser Mattilsynet gjorde for noen år siden viste et visst omfang av matproduksjon på forurensede lokaliteter, samtidig fant vi ut at kunnskapsgrunnlaget for å vurdere om det er trygt å dyrke mat og fôr på slike arealer er svært mangelfullt.

Overvåkingsprogram vil gi viktig kunnskap om tilstand og endringer i jorda. Vitenskapskomiteen for mat og miljø (VKM) har i flere risikovurderinger påpekt at man har svært lite kunnskap om tungmetallinnhold og andre relevante parametere i norsk jordbruksareal, noe som gir usikkerhet i konklusjonene deres. Et overvåkingsprogram for jordbruksjord, slik det også allerede er tatt initiativ til gjennom JordVAAK, vil kunne bidra til sikrere konklusjoner i VKMs vurderinger.

Direktivet skal bidra til en bærekraftig jordforvaltning. Om dette vil påvirke driftspraksis på norske jordbruksarealer er for tidlig å si noe om.  Generelt vil god jordhelse være positivt for mattrygghet, men som for alle endringer i produksjonssystemer er det nødvendig å sikre at mattrygghet og smittehensyn ivaretas.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Det foreløpige posisjonsnotatet er utarbeidet med grunnlag i forslaget fra Kommisjonen. Forslaget er nå ferdigforhandlet i EU, se nærmere om resultatet her: Soil monitoring law: Council reaches deal with Parliament - Consilium. Under forhandlingene i EU har Kommisjonens forslag blitt endret, og kravene oppfattes foreløpig å være mindre ambisiøse på noen områder enn Kommisjonens opprinnelige forslag. Et oppdatert posisjonsnotat med utgangspunkt i endelig direktivtekst vil utarbeides og publiseres så snart som mulig. 

Forslag til nytt direktiv om overvåkning av jordhelse ble lagt frem i juli 2023. I Norge er miljømyndighetene ansvarlige for oppfølgingen av forslaget, i samråd med landbruksmyndighetene, ettersom forslaget berører forvaltningsområder som hører under Mattilsynet og Landbruksdirektoratet. På grunn av bestemmelsene om arealbeslag berører forslaget også Kommunal- og distriktsdepartementet. Miljødirektoratet har koordinert norske innspill til EUs arbeid med forslaget. Miljødirektoratet har i 2022 svart på EUs høring om direktivet og har fulgt regelverksprosessen gjennom deltakelse i EUs utvidede ekspertgruppe for direktivet, en gruppe bestående av både medlemsland og bransje- og interesseorganisasjoner i EU.

Nasjonalt har Miljødirektoratet sendt Kommisjonens forslag til direktiv på høring, med frist 26. september 2023, og gitt innspill til EUs 'Have your say' 3. november 2023.