BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 23.4.2012)

Sammendrag av innhold

Formål
Formålet med forordningen er i først og fremst å utvide EASAs kompetanse til å omfatte luftfartsoperasjoner, sertifisering av flygebesetninger og forhold knyttet til tredjelands luftfartøyer, da EASA frem til nå kun har hatt kompetanse innenfor områdene teknisk sertifisering og vedlikehold av luftfartøyer. 

Forordningens innhold
Forordningen består av endringer til den opprinnelige EASA-forordningen (forordning nr. 1592/2002), nye annekser til forordningen med blant annet forslag til overordnede regler (såkalte ”Essential Requirements”) for sertifisering av flygebesetninger og luftfartsoperasjoner, samt endringer i Anneks II (sistnevnte er en liste over kategorier av luftfartøy som ikke omfattes av EASA-forordningen). Forsåvidt angår luftfartsoperasjonerNorge ble medlem av EASA 1. juni 2005. Fra samme tidspunkt trådte EASA-forskriften i kraft. Denne forskriften gjennomførte bl.a. EASA-forordningen i norsk rett. I tillegg ble ytterligere to forskrifter vedtatt. Disse to forskriftene gjennomfører IR innenfor områdene sertifisering og vedlikehold av luftfartøyer. Utvidelsen av EASAs kompetanse vil innebære at EASA-forskriften vil måtte endres. Luftfartsoperasjoner har ikke vært regulert av den tidligere EASA-forordningen (1592/2002), men reguleres av EU-OPS som er tatt inn i EØS-avtalen og er gjennomført som norsk forskrift. Følgelig må også denne forskriften endres. Helikopteroperasjoner er pr. i dag regulert nasjonalt i BSL JAR-OPS 3 (lufttransport) og i BSL-D-forskriftene (aerial work). Ny EASA-forordning (216/2008) utvider EASAs kompetanseområde til å bla. omfatte luftfartsoperasjoner. Forordning 216 (og tilhørende IRer) regulerer luftfartsoperasjoner med alle typer luftfartøy, og uansett om fartøyene opereres ervervsmessig eller ikke. Det vil være nødvendig å endre luftfartsloven for å gjennomføre rettsakten i norsk rett. Dette har sammenheng med bestemmelsen i artikkel 25 om ilegging av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. , sertifisering av flygebesetninger og tredjelands luftfartøy er det selve utvidelsen av EASAs kompetanse som er vedtatt i 216/2008. Forordningen vil senere bli fulgt opp gjennom mer detaljerte regler, der de detaljerte bestemmelsene på de omtalte områdene vil bli fastsatt (Implementing Rules – Her i notatet blir disse regelverkene omtalt som "IR"). Utfyllende regelverk (Implementing Rules - IR)

Det skal gis nærmere utfyllende regelverk innenfor saksområdene Flight Crew Licensing, Authority requirements, Organisation Requirements, Air Operations (OPS), Third country operators/aircraft og Operational suitability certificate. Det er EASA som utarbeider utkast til slike regelverk vha. en omfattende og formell konsultasjonsprosedyre. Deretter vil EASA oversende sitt forslag til Kommisjonen for videre behandling og bearbeiding. Kommisjonens formelle forslag til regelverk blir så forelagt EASA-komiteen for godkjennelse. Deretter blir de formelt vedtatt som Kommisjonsforordninger. Høringsdokumentene (NPA = Notice of Proposed Amendment) for noen av de omtalte regelverkene har blitt lagt frem av EASA, men EASAs formelle forslag er ennå ikke blitt oversendt Kommisjonen. En del av disse utfyllende regelverkene vil bygge på regler som i sin tid ble utarbeidet av JAA (JAR-FCL, EU-OPS og JAR-OPS) og gjennomført som nasjonalt regelverk i Norge. I tillegg vil regelverket videreføre bestemmelser fra gjeldende EU-regelverk (EU-OPS). NPA 2008/17 omhandler utkast til IR for sertifisering av personell (Flight Crew Licensing). Utkastet er basert på gjeldende JAR-FCL, men inneholder også enkelte nye elementer bla. leisure pilot license. NPA 2008/22 inneholder utkast til IR for Authority requirements og Organisation requirements. Regelverket vil innføre spesifikke krav til de nasjonale luftfartsmyndigheters virksomhet, samt krav til luftfartsselskaper organisasjon og systemer. NPA 2009/01 inneholder utkast til bestemmelser om Operational Suitability Certificate. Denne sertifiseringen vil gjelde de enkelte luftfartøytyper, og vil inneholde operasjonelle krav til den enkelte fartøytype. Dette sertifikatet vil således komplementere den gjeldende typesertifisering av luftfartøyer. NPA 2009/02 inneholder utkast til bestemmelser om flyoperasjoner. Dette gjelder krav til selve utførelsen av operasjonene, og tilhørende Authority requirements og Organisation requirements. Bestemmelsene vil regulere flyoperasjoner med alle fartøytyper, og regulere både ervervsmessig og ikke-ervervsmessig virksomhet. NPA Third Country Operators er enda ikke utgitt. Dette utkast til regelverk vil inneholde krav til luftfartsoperatører hjemmehørende i land utenfor EU/EØS-området. 

Nærmere om innholdet

De regulerte kategorier av luftfartøyer
De regulerte kategorier av luftfartøyer som faller innenfor rettsaktens virkeområde fremgår av art. 4. De omfatter: Luftfartøyer registrert i medlemsstatene, leasede luftfartøyer fra tredjeland, luftfartøyer registrert i tredjeland og som opereres av tredjelandsoperatør som flyr til/fra/i/mellom EUs medlemsstater. Statsluftfartøyer omfattes ikke. (Dvs. luftfartøyer som er registert som, og benyttes som sådan av hhv. miliæret, politiet, tollvesen, mv.) Luftfartsoperasjoner har ikke vært regulert av den tidligere EASA-forordningen (1592/2002), men reguleres av EU-OPS. EU-OPS regulerer imidlertid bare ervervsmessig lufttransport med fly (fixed wing). Ny EASA-forordning (216/2008) utvider EASAs kompetanseområde til å bla. omfatte luftfartsoperasjoner. Forordning 216 (og tilhørende IRer) regulerer luftfartsoperasjoner med alle typer luftfartøy, inklusiv helikopter, og uansett om fartøyene opereres ervervsmessig eller ikke. 

De regulerte personer

Piloter
Rettsakten omfatter pilotsertifisering, uansett om pilotene er involvert i ervervsmessig luftfartsvirksomhet eller ikke, jf. art. 7. Hva gjelder piloter i ervervsmessig luftfartsvirksomhet innføres det regler om kvalifikasjonskrav for sertifikat. Dette er i tråd med dagens regelverk. Nærmere regler om dette vil gis i form av IR. Det foreslås et nytt sertifikat (leisure pilot licence) for privatflyging. Hovedforskjellen, sammenlignet med et ordinært sertifikat (PPL), er i hovedsak mindre stringente krav til medisinsk godkjenning, og sertifikatet vil kun gi rettighet på fly under 2000 kg og med maksimalt 4 passasjerseter. Nærmere regler vil bli gitt i IR. Instruktører Krav til instruktører omfattes av rettsakten. Instruktører må ha et sertifikat, jfr. Art. 7 nr. 5. Dette er i tråd med dagens regelverk. Nærmere regler gis ved IR. 

Kabinbesetninger
Krav til kabinbesetninger omfattes av rettsakten. Kabinbesetninger skal ha en attestasjon som dokumenterer at nærmere bestemte kvalifikasjonskrav er oppfylt, jfr. Art. 8 nr. 4. Nærmere regler gis ved IR. Dette er i tråd med eksisterende felleseuropeiske regler (EU-OPS). I dag har man i Norge også nasjonalt krav om sertifikat for kabinbesetning i BSL-C. Flymedisinere/leger Krav til flymedisinere/leger omfattes av rettsakten. Som utgangspunkt skal kun spesialister i flymedisin kunne utstede medisinsk godkjenning, jfr. Art. 7 nr. 2. For å kunne drive som flymedisiner må man ha en spesiell tillatelse, jfr. Art 7 nr. 5 Imidlertid åpnes det for at det i den enkelte nasjonalstat kan bestemmes at også en allmennpraktiker utsteder slik godkjenning for fritidsflygere. ("Leisure pilot licence".) Nærmere regler gis ved IR. 

De regulerte organisasjoner

Sertifisering av operatører hjemmehørende i EU
Sertifisering av operatører omfattes av rettsakten. For operatører involvert i ervervsmessig luftfartsvirksomhet inneholder rettsakten regler om sertifisering (AOC) i tråd med dagens nasjonale regelverk som bygger på eksisterende felleseuropeiske regler (EU-OPS og JAR-OPS), jf. Art 8 nr. 2. Hva som skal anses som ervervsmessig luftfartsvirksomhet følger av Art. 3 bokstav i. Hva gjelder ikke-ervervsmessig luftfartsvirksomhet gjelder differensierte regler avhengig av luftfartøyenes kompleksitet. Slik luftfartsvirksomhet vil ikke kreve sertifikat, kun en form for egenerklæring om at virksomheten er i samsvar med regelverket dersom den utføres med komplekse luftfartøy. Nærmere regler gis ved IR.

Sertifisering av operatører hjemmehørende i tredjeland
Hva gjelder tredjelandsoperatører går det frem av rettsakten at disse skal overholde aktuelle ICAO-krav, jf. Art. 9 nr. 1. I den grad det ikke finnes relevante ICAO-krav skal disse operatørene overholde nærmere regler gitt i IR, såfremt disse kravene ikke strider mot tredjelands rettigheter etter internasjonale konvensjoner/folkeretten. I den forbindelse foreslås det også at tredjelands operatører involvert i ervervsmessig luftfartsvirksomhet må kunne attestere etterlevelse av regelverket. Arbeidet med å sertifisere utenlandske operatører vil på sikt effektiviseres ved inngåelse av bilaterale avtaler med hjemlandet til vedkommende operatør om gjensidig anerkjennelse av sertifikater, godkjenninger mv. jfr. Art. 12. (Antagelig vil dette skje ved at det innarbeides nye annekser i de såkalte "BASA-avtalene" EU inngår med tredjeland som USA og Canada og som foreløpig omfatter det flytekniske området. BASA = Bilateral Aviation Safety Agreement.) Nærmere regler gis ved IR. For øvrig legges ansvaret for EUs såkalte SAFA-direktiv (Direktiv nr. 2004/36) til EASA, og legges som en IR under 216/2008. (SAFA = Safety of foreign aircraft. Dette er et regelverk som pålegger Medlemslandene å kontrollere fly fra tredjeland under bakkeopphold på lufthavner i EU.) Det er i den forbindelse vedtatt to Kommisjonsrettsakter, forordning 351/2008 om prioritering av inspeksjoner og direktiv 49/2008 som omhandler hvilke kriterier som skal legges til grunn for inspeksjoner. Disse regelverkene vil være å anses som IRer under 216/2008, jf. forordningen som sier at regelverk gitt på konkrete angitte områder får ”fortsatt levetid” som IRer under den nye basisforordningen. At EASA får kompetanse på SAFA-området innebærer at det nå er EASA, og ikke JAA som tidligere, som har ansvaret for driften av databasen angående inspeksjoner av luftfartøyer iht. SAFA-direktivet. I tillegg skal EASA oppfylle de forpliktelser som ligger i regelverket i forhold til Kommisjonen og medlemsstatene. 

Flymedisinske sentre og treningsorganisasjoner
Slike organisasjoner må ha en godkjennelse, jf. Art. 7 nr. 3. Slik godkjenning kreves også i dag (jf. JAR-FCL), nærmere regler gis i IR. 

Overordnede endringer

Ansvarsfordelingen EASA / Nasjonale myndigheter
EASA har ansvaret for regelverksutvikling innenfor sine ansvarsområder. For øvrig vil EASA få ansvaret for inspeksjon (såkalt "standardisering") av nasjonale luftfartsmyndigheter, og ansvar for sertifisering av aktører hjemmehørende i tredjeland. Kommisjonen får mulighet til å sanksjonere tillatelser som EASA selv har gitt (dvs. ilegge gebyrer for overtedelelser av vilkårene fastsatt ifm. sertifisering og andre godkjenninger fra EASA) på sistnevntes initiativ. Nærmere om dette nedenfor. Nasjonale myndigheter vil håndheve/sanksjonere regelverket i respektive stater og sertifisere nasjonale aktører. Det åpnes for at bestemte sertifiseringsoppgaver kan settes ut til kvalifiserte enheter, såkalte ”qualified entities”, jf. Art. 13 jf. Anneks V. Det gis felles regler for akkrediteringen av slike enheter, som kan foretas både av EASA og nasjonale myndigheter. Nærmere regler gis ved IR. Det er sentralt å påpeke at ansvaret ikke kan delegeres bort.

Nærmere om forslaget om myndighet for Kommisjonen til å ilegge gebyrer for overtredelse av tillatelser gitt av EASA

Kommisjonen gis i art. 25 mulighet til å ilegge tvangsmulikt eller ovetredelsesgebyr for overtredelse av godkjennelser/tillatelser EASA har gitt etter anmodning fra EASA selv. Disse gebyrene er av ikke-strafferettlig natur, og kan ilegges både for forsettelig og uaktsom overtredelse. Slike gebyrer kan kun ilegges etter forslag fra EASA, og vil gi en mer tilpasset sanksjon til brudd på regelverket enn det som har vært mulig med hjemmel i den opprinnelige EASA-forordningen, der EASA kun har hatt mulighet til å trekke tillatelsen tilbake. 

Merknader

Administrative, økonomiske, budsjettmessige og rettslige konsekvenser 

Konsekvenser av mindre endringer på det flytekniske området som allerede omfattes av den opprinnelige EASA-forordningen (1592/2002).

Så lenge forordning 216/2008 ikke er tatt inn i EØS-avtalen kan det i teorien oppstå en situasjon der Norge brukes som inngangsbillett der små fly/lette fly, av ny kompleks kategori, tas inn bakveien i EASA-systemet, ettersom definisjonene i 1592/02 og 216/2008 ikke harmonerer. For øvrig er det noen mindre presiseringer på det flytekniske området. Grensene for hva som er ”commercial” og ”non commercial” luftfart er klarere i den nye teksten, jf. Art. 3 bokstav i, enn i forordning 1592/2002. Dette vil medføre at problematikken rundt spesielt mindre helikopteroperatørers bruk av argumenter om at de ikke omfattes av EASA's regelverk ("Part M"), men kun skal reguleres gjennom nasjonal driftstillatelse, blir borte. 

Konsekvenser for norske luftfartsaktører
Forordning nr. 216/2008 i seg selv vil trolig innebære begrensede konsekvenser for norske luftfartsaktører, da det i første rekke vil være de mer detaljerte ”implementing rules” som vil inneholde nye særskilte og til dels byrdefulle krav som aktørene må etterleve. Fra EU-Kommisjonen er det blitt presisert at disse kravene skal bygge på EU-OPS og JAAs regelverk, som Norge allerede har gjennomført med hjemmel i luftfartsloven. Samtidig er det grunn til å tro at JAA-reglene må tilpasses EU-regelverkets struktur og form, noe som ventelig vil føre til betydelige endringer og utfordringer for markedet. Dette er erfaringen ved overgangen til EASA-regelverk på det flytekniske området. (Forordning 1592/2002.) 

Det vil gjennom IR bli innført felleseuropeiske driftsbestemmelser for det segmentet som omtales som corporate aviation, og de operasjoner som idag utføres på grunnlag av nasjonal driftstillatelse (eksempelvis aerial work).

Felleseuropeisk arbeidstids- og hviletidsbestemmelser jf. Art 22 nr. 2 vil bli introdusert for helikopteroperatører og selskaper som tidligere har drevet på driftstillatelse. Som nevnt ovenfor (jfr. omtale av Artikkel 25) vil EASA få muligheten til å utstede sanksjonsgebyr for tillatelser byrået selv har gitt. Det er i dag 6 norske selskaper som har DOA-godkjenning (Design Orgnisation Approval) som er utstedt direkte av EASA, og dermed omfattes av reglene om sanksjonsgebyr. Det er for tiden 3 søknader til behandling, hvorav 2 antas å føre frem til godkjenning i løpet av året. I europeisk målestokk er disse organisasjonene svært små, og på bakgrunn av de erfaringer man har hatt så langt regnes det som mindre sannsynlig at direkte sanksjoner fra EASA av denne karakter vil bli aktuelt. EASA har unansett mulighet for å trekke tilbake sin godkjenning om de anser at vilkårene ikke lenger oppfylles. 

Art. 25 vil ikke være aktuell å anvende overfor norske aktører på de nye områder som faller inn under EASAs kompetanse gjennom forordning nr. 216/2008. (Dvs. luftfartsoperasjoner, sertifikater og tredjelands luftfartøy.) Norske instanser og aktører vil iht. kompetansefordelingen mellom EASA og nasjonale luftfartsmyndigheter fortsatt forholde seg utelukkende til Luftfartstilsynet som håndhever regelverket på disse saksfeltene i Norge. Eventuelle overtredelser av vedtak fattet av Luftfartstilsynet vil føre til nasjonale sanksjoner hjemlet i Luftfartsloven.

Når det gjelder fremtidige utvidelser av EASAs kompetanse til å omfatte ATM og lufthavner er det i Kommisjonens forslag til regelverk, som ble fremlagt 25. juni 2008 (KOM(2008) 390) foreslått at EASA skal få som oppgave å sertifisere ytere av ATM-tjenester som leverer tjenester i mer enn tre medlemsstater og operatører av lufthavner i Fellesskapet når operatøren hører hjemme i et tredjeland. Det er foreløpig for tidlig å si noe definitivt om utfallet av behandlingen i EU, men slik forslaget ser ut fra KOM kan vi ikke se at det vil få noen praktisk betydning for norske foretak. Samlet betyr dette at artikkel 25 bare har betydning for norske foretak for så vidt gjelder typegodkjenninger gitt i henhold til de sertifiseringsrgelene som allerede finnes i 1592/02. Amatørflygersertifikatet kan innebære større valgfrihet og lavere kostnader knyttet til en eventuell flygerutdanning. Dette kan kanskje igjen bidra til økt rekruttering til flygeryrket. På den annen side er det en viss bekymring for at amatørflygersertifikatet kan få negative sikkerhetsmessige konsekvenser. Nærmere vurdering av dette vil først være mulig når den aktuelle IR foreligger. 

Konsekvenser for Luftfartstilsynet og andre offentlige instanser
Forordningen vil trolig innebære betydelige konsekvenser for Luftfartstilsynet, i form av overgangen til, og opplæring i nytt regelverk, samt behovet for å informere markedet om dette. I utgangspunktet legges det opp til den ansvarsfordeling som allerede eksisterer mellom EASA og de nasjonale luftfartsmyndighetene innenfor området sertifisering og vedlikehold, der de nasjonale myndighetene er ansvarlig for å utstede godkjennelser og sertifikater overfor nasjonale aktører og tar betalt for tjenestene iht. sitt nasjonale gebyrregelverk. Det forutsettes at regelverket skal håndheves likt i alle EASA-land, dette nødvendiggjør dekning av utgifter for at ansatte i Luftfartstilsynet kan delta på opplæring/faglige seminarer/workshops i EASA-regi eller hos andre luftfartsmyndigheter, samt delta i inspeksjoner av andre lands myndigheter for å lære regelverket mv. De økonomiske og administrative konsekvenser forutsettes dekket innenfor Luftfartstilsynets til enhver tid gjeldende budsjettrammer. Samferdselsdepartementet vil eventuelt fremme satsingsforslag i den ordinære budsjettprosessen.

Sakkyndige instansers merknader
EØS-notatet har vært behandlet i Spesialutvalget for transport, der Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Miljøverndepartementet, Finansdepartementet, Justisdepartementet og Utenriksdepartementet er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel. I tillegg er EØS-notatet forelagt for Arbeids- og integreringsdepartementet og Olje- og energidepartementet. Siden gjennomføringen av forordning nr. 216/2008 i norsk rett krever lovendring, må det tas artikkel 103-forbehold ved innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalen. Den relevante loven som må endres er luftfartsloven. I tillegg må den såkalte EASA-forskriften, som gjennomførte den opprinnelige EASA-forordningen i norsk rett, endres eller erstattes, siden forordning nr. 216/2008 erstatter den opprinnelige EASA-forordningen. 

Status
Forslaget til endring av EASA-forordningen mm. ble presentert av EU-Kommisjonen 16. november 2005. Forslaget ble behandlet i Den økonomiske og sosiale komite den 21. april 2006. Forslaget ble behandlet av Rådet i første lesning den 11. desember 2006 og Europaparlamentet i første lesning den 14. mars 2007. Saken ble rådsbehandlet for annen gang den 8. juni 2007, og vedtatt som følge av et kompromissforslag mellom Rådet og Parlamentet den 20. februar 2008 og fikk nummeret 216/2008. Rettsakten ble publisert i Det Europeiske Felleskaps tidende den 19. mars, og trådte i kraft i EU 20 dager senere (8. april). Implementing Rules kommer på høring i løpet av 2009. Det er forventes at slike regelverk vil kunne vedtas av Kommisjonen i løpet av 2010 etter forutående behandling i EASA-komiteen. Disse regelverkene må senest være på plass og i kraft 8. april 2012. Innen denne dato må alle overgangsordninger fra tidligere regelverk opphøre. Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene. Det arbeides med forslag til justering av den tilpasningsteksten som ble vedtatt ifm. inkorporeringen av forordning 1592/2002 i EØS-avtalen. Dette gjelder først og fremst gjennomføringen av Artikkel 25.