BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 15.11.2022)

Beskrivelse 

Europaparlaments- og Rådsdirektiv (EU) 2022/362 ble vedtatt 24. februar 2022 (eurovignettedirektivet). Direktivet reviderer tidligere vedtatt eurovignettedirektiv, og ble offentliggjort i EUs rettstidende 4. mars 2022. Direktivet trådte i kraft i EU 24. mars 2022, og medlemslandene har to år på seg til å gjennomføre de nye reglene nasjonalt. Det reviderte direktivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen.Tidligere eurovignettedirektiv med endringer er imidlertid tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført nasjonal gjennom forskrift 14. juni 2013 nr. 614 om innkreving av bompenger fra tunge godskjøretøy med tillatt totalvekt over 3 500 kg.

Det reviderte direktivet bygger på et forslag Kommisjonen la frem 31. mai 2017, som en del av regelverkpakken «Europe on the Move» på veitransportområdet. Forslaget har vært gjenstand for omfattende forhandlinger og justeringer av EU-institusjonene.

Sammendrag av innhold

Eurovignettdirektiv 1999/62/EF utgjør et rammeverk for harmoniserte kjøretøysavgifter og bruk av tids- og avstandsbasert brukerbetaling for tunge kjøretøy. Direktivet er senere revidert flere ganger, inkludert 2006/38/EF og 2011/76/EU, og nå sist med direktiv (EU) 2022/362.

Europaperlaments og Rådsdirektiv (EU) 2022/362 gir blant annet bestemmelser om veiavgifter («tolls») som er en samlebetegnelse på infrastrukturavgifter, køprising og eksterne kostnader, jf. art. 2 punkt 1 nr. 7. Direktivets vedlegg gir detaljerte regler for hvordan de ulike komponentene i veiavgiften skal beregnes.

Sentrale formål med direktivet er å legge til rette for like konkurransevilkår i transportsektoren, samordne reglene for betaling for veibruk, samt sikre at infrastrukturavgifter på veinettet tilsvarer de faktiske kostnadene knyttet til bruken av veinettet. Hovedformålet med endringene nå er å styrke prinsippene «forurenser betaler» og «bruker betaler» når det gjelder avgifter for bruk av veinettet, ikke minst som et ledd i det grønne skiftet.

I nytt direktiv presiseres det at det fortsatt er frivillig for et medlemsland å innføre eller opprettholde avgifter for bruk av veinettet, jf. art. 7 punkt 1. Om slike avgifter innføres eller videreføres, må det imidlertid skje i tråd med direktivets bestemmelser. 

Nærmere om de enkelte endringene

Direktivets virkeområde
Direktivets virkeområde utvides fra kun å regulere tunge godskjøretøy til kjøretøy generelt, jf. art. 1. Virkeområdet er nærmere regulert i de enkelte bestemmelsene til direktivet.

Tidsbaserte avgifter (vignettordninger)
Tidsbaserte veibruksavgifter (vignettordninger) for tyngre kjøretøy fases ut til fordel for distansebaserte avgifter. Land med vignettordninger må i utgangspunktet utfase slike avgifter på kjerneveiene på Det transeuropriske transportnettverket (TEN-T) innen 25. mars 2030.Tidsbaserte avgifter for lette kjøretøy tillates under forutsetning at land med slike ordninger også tilbyr dagspass (i tillegg til ukes-, måneds- og årsavgift).

Takstdifferensiering og rabatter

Rabatt eller nedsatte takster på infrastrukturavgift kan gis etter gitte vilkår i art. 7i nr 2. Det følger av artikkelen at reduksjon kan gis der, a) avgiftsleggingen er tilgjengelig for alle på like vilkår, og ikke medfører at øvrige bilister blir belastet høyere bompenger, b) slike rabatter eller nedsatte takster reflekterer faktiske administrative besparelser, c) reduksjonene ikke overstiger 13 % sammenliknet med infrastrukturavgiften betalt av tilsvarende kjøretøy som ikke er berettiget tilsvarende rabatt eller reduksjon. 

Det presiseres også at medlemsstatene kan gi rabatter i infrastrukturavgiften for personbiler for hyppige brukere især i områder med spredt bosetning og i forstedene, jf. art. 7i avsnitt 2a, så lenge dette ikke medfører at mindre hyppige brukere blir belastet. 

Medlemslandene gis videre mulighet til å gi nullutslippskjøretøy «of any vehicle group» nedsatte satser eller unntak fra betaling av infrastrukturavgift (veiavgift), jf. art. 7ga punkt 1. siste ledd. Fra 1. januar 2026 må imidlertid slike kjøretøy betale minimum 25 % av høyeste takst. Videre er det gitt anledning til å gi nedsatte takster eller unntak fra betaling for noen kjøretøy etter art. 7 nr 9. Dette omfatter bl.a. utrykningskjøretøy og funksjonshemmede og for nullutslippskjøretøy opptil 4.25 tonn, jf. bokstav c og d. Det legges til grunn at grensen på 4.25 tonn gir medlemslandene mulighet til å tilrettelegge for innfasing av el-varebiler.

Om avgifter på eksterne kostnader

Direktivet setter krav til internalisering av fire typer eksterne kostnader; trengsel, CO2-utslipp, støy og forurensning, jf. art. 7c. Eksterne kostnader må utmåles i samsvar med direktivets vedlegg III. Flere andre bestemmelser i direktivet inneholder spesifikke regler om hvordan betaling for disse kostnadene kan innføres samt i hvilken grad det kan gjøres unntak fra utgangspunktet om internalisering av disse kostnadene.

Prising av trengsel, art. 7da

Medlemslandene kan innføre avgift på kø (congestion charge) på en hvilken som helst del av veinett med kø, gitt at avgiften er lik for nasjonale og utenlandske kjøretøy. I utgangspunktet skal køprisen gjelde alle kjøretøy, men minibusser, busser og rutebusser kan helt eller delvis unntas. Inntekter fra avgift på kø skal øremerkes tiltak for å redusere køproblemene eller fremme bærekraftig transport.  

Direktivets art. 7f inneholder særkrav i tilfeller hvor det ilegges prispåslag, det vil si der prisen settes høyere enn den beregnede samfunnsmessige nytten. Muligheten for høyere infrastrukturavgift på veinett i sårbare områder blir utvidet fra å gjelde kun fjellområder, til å gjelde alle sårbare områder. Prispåslaget kan være 25-50 % dersom landene rundt er enige. Inntektene fra prispåslag må brukes til å utvikle transporttilbudet i den sårbare regionen, jf. art 7f, punkt 1 (a).

Prising av CO2-utslipp, art. 7cb og art. 7ga

At CO2-utslipp inngår som en komponent i eksterne kostnader, er nytt i direktivet. Det er ikke obligatorisk å prise CO2-utslipp i veiavgiften, jf. art. 7cb.

Den gjeldende obligatoriske EURO-utslippsdifferensiering på infrastrukturavgift erstattes med obligatorisk CO2-differensiering. Kravet om CO2-differensiering gjelder for tunge kjøretøy (over 12 tonn), og skal fra 2026 også gjelde også for lette kjøretøy. De nærmere krav til CO2-differensiering for lette kjøretøy vil bli presentert senere av Kommisjonen i form av en delegert rettsakt. Kravet vil utgå så snart et kvotebasert handelssystem for veitransport eventuelt etableres. Unntak fra kravet om å CO2-differensiere infrastrukturavgiften kan gjøres dersom det likevel kreves inn en avgift på eksterne kostnader der CO2 inngår og varierer i tråd med referanseverdiene som gis i direktivets vedlegg IIIc, jf. art. 7ga femte ledd.

Støy og luftforurensning, art. 7ca

Fra 25. mars 2026 blir det obligatorisk for medlemsland med avstandsbasert veiavgift å prise omkostninger ved luftforurensning fra tunge kjøretøy. Kravet kan avvikes dersom dette vil føre til omkjøring av de mest forurensende kjøretøyene, slik at resultatet blir negativt på trafikksikkerhet og helse. Metodikk for beregning av eksterne kostnader forenkles ved at direkte referanseverdier kan benyttes på de deler av veinettet der luftforurensning og/eller støy er høyere enn gjennomsnittlig.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Direktiv 1999/62/EF med senere endringer er gjennomført i norsk rett gjennom veglova § 62 og forskrift om innkreving av bompenger fra tunge godskjøretøy med tillatt totalvekt over 3 500 kg. Endringene i Eurovignettdirektivet vil medføre behov for endring i denne forskriften. Direktivet krever videre endring i takstretningslinjer for bompengeprosjekt på offentlig vei.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene i direktivet vil sette nye rammer for bompengeinnkrevingen i Norge. Det innføres mer omfattende og detaljerte bestemmelser for hvordan også bompenger for ulike kjøretøy skal beregnes. De økonomiske og administrative konsekvenser vil imidlertid avhenge av i hvilken grad man får gjennomslag for tilpasningstekster hva gjelder kravene til internalisering av eksterne kostnader. 

Endringene vil også legge føringer for arbeidet på å vurdere distansebasert veiprising i Norge. Dette utredes nå av Statens vegvesen og Skattedirektoratet på oppdrag fra Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet, i tråd med statens prosjektmodell. 

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet avholdt informasjonsmøte med næringen 21. juni 2017. Næringen ble også oppfordret til å sende skriftlige innspill. Samferdselsdepartementet mottok få innspill til forslaget.

Vurdering

Generelt

Det reviderte direktivet gir blant annet bestemmelser om veiavgifter («tolls») som er en samlebetegnelse på infrastrukturavgifter, køprising og eksterne kostnader, jf. art. 2 punkt 1 nr. 7.

Norsk bompengeordning vurderes omfattet av bestemmelsene om infrastrukturavgift. Det er en utfordring at det norske bompengesystemet er fundamentalt forskjellig fra det systemet Kommisjonen tar utgangspunkt i når de skal utarbeide sitt regelverk. I EU blir bompenger i stor grad brukt til å vedlikeholde og drifte eksisterende infrastruktur. For Norge sin del handler bompengeordningen om å ha et system som finansierer byggingen av ny veiinfrastruktur – etter lokalpolitisk initiativ og vedtak. Det var også bakgrunnen for at behovet for fleksibilitet i nytt regelverk har vært reist av Norge overfor EU, senest i EFTA-kommentaren til Kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet 3. mai 2021.

Om utvidelse av virkeområde

Direktivets virkeområde utvides fra kun å regulere tunge godskjøretøy over 3500 kg til kjøretøy generelt, jf. art. 1.

Direktivets geografiske virkeområde endres ikke. Dette innebærer at direktivet får anvendelse for kjøretøy på det transeuropeiske veinettet (TEN-T) og motorveier. Direktivet er ikke til hinder for at medlemslandene anvender egne avgiftsordninger i byområder, inkludert på TEN-T veier som går gjennom byområder, jf. art. 9 nr. 1a bokstav a. På andre veier, det vil si veier som ikke er i byområder eller på TEN-T nettverket, innføres det enkelte nye krav, blant annet forbud om å ha bompenger og veibruksavgift på samme vei. 

I Norge har de største byområdene innført et fleksibelt takstsystem der formålet også er regulering av trafikk. Det vises til at det i byområder er åpnet og tilrettelagt for å fastsette miljø- og tidsdifferensierte takster etter veglova § 27 andre ledd. Unntaket i art. 9 innebærer at fleksibiliteten i bompengeordningen i enkelte norske byområder, ikke blir berørt av dette direktivet.

Om utfasing av tidsbaserte avgifter (vignettordninger)

Direktivet legger opp til en utfasing av vignettordninger. Endringene har ingen konsekvens for Norge, siden vi ikke har slike vignettordninger. I Norge er bompenger basert på antall passeringer ved bomsnittet på veinettet.

Om avgifter på eksterne kostnader

Medlemslandene kan avgiftlegge eksterne kostnader på trengsel (køprising), CO2-utslipp, samt støy og forurensning, jf. art. 7c. Eksterne kostnader for tunge kjøretøy må utmåles i samsvar med direktivets vedlegg III.

Om kø, støy og luftforurensning

I dag avgiftlegges ikke kø, støy eller luftforurensning i Norge utenfor byområder. Disse bestemmelsene har dermed ikke betydning for dagens bompengeordning, men kan påvirke handlingsrommet for en eventuell fremtidig innføring av distansebasert veibruksavgift.

Fra 25. mars 2026 innføres det obligatorisk krav om at medlemslandene skal avgiftlegge eksterne omkostninger ved luftforurensning for tunge kjøretøy, jf. art. 7ca avsnitt 3. Dette kan imidlertid  fravikes om dette leder til at de mest forurensende kjøretøyene velger å kjøre utenom bompengebelagte veistrekninger og dette resulterer i negativ innvirkning på trafikksikkerhet og folkehelsen.

Om CO2-differensiering

Det innføres et obligatorisk krav om differensiering basert på kjøretøyenes CO2-utslipp. Dette erstatter den gjeldende differensieringen av infrastrukturavgiften basert på kjøretøyenes EURO utslippsklasse.

Norge har hatt unntak fra bestemmelsen om å differensiere bompenger med hensyn til kjøretøyets utslipp (EURO-klasser), på basis av høye administrative kostnader knyttet til implementeringen. Det nye sentralsystemet for bompengeinnkreving vil imidlertid kunne håndtere en slik differensiering.

Unntak fra kravet om å CO2-differensiere infrastrukturavgiften kan gjøres dersom det kreves inn en avgift på eksterne kostnader der CO2 inngår og varierer i tråd med referanseverdiene som gis i direktivets vedlegg IIIc, jf. art. 7ga punkt 5. I Norge er eksterne kostnader lagt i veibruksavgiften, der avgiften differensierer på CO2. Det er en egen CO2-avgift på mineralske produkter, der satsene varierer med produkttype. Satsene er således ikke differensiert i tråd med direktivets vedlegg IIIc. Det er likevel et poeng at CO2-avgiften i Norge er å anse som en avgift for å korrigere for eksterne kostnader på basis av CO2-utslipp. En problematikk rundt dobbeltbeskatning av CO2 vil kunne oppstå dersom kravet skal innføres på bompenger. I Norge prises kostnaden som bruken av kjøretøyet påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp gjennom veibruksavgiften. Utslipp av CO2 prises ikke gjennom veibruksavgiften, men gjennom CO2-avgiften på mineralske produkter.

Rabattordninger

Muligheten til rabatt på infrastrukturavgift på 13 prosent videreføres i direktivet, jf. art 7i avsnitt 2.

I tillegg presiseres det at medlemsstatene kan gi rabatt på infrastrukturavgift for personbiler for hyppige brukere især områder med spredt bosetning og i forsteder, jf. art. 7i avsnitt 2a. Denne bestemmelsen setter ikke krav om maks rabatt på 13 prosent, kun et krav om at rabatten til hyppige brukere ikke må medføre økt belastning for mindre hyppige brukere.

Bruk av timesregel/passeringstak er et virkemiddel som i all hovedsak er forbeholdt bypakker, og blir dermed ikke berørt av direktivet, jf. avsnittet over om geografisk virkeområde.

Særlig om takstdifferensiering nullutslippskjøretøy
Direktivet åpner for en mulighet til lavere takst for nullutslippskjøretøy. «of any vehicle group». Fra 2026 skal slik takstreduksjon begrenses til 50-75 prosent av ordinær takst. For Norges del innebærer dette at den øvre grensen for taktsreduksjon for nullutslippskjøretøy må endres fra dagens mulighet til maks 50 prosent betaling av normal takst til 75 prosent. Denne endringen vurderes å være i samsvar med nytteprinsippet i bompengeordningen (de som betaler bompenger skal ha nytte av tiltakene og alle som har nytte av tiltakene skal betale bompenger), og i tråd med den pågående omleggingen i Norge.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 14

Status

Nytt eurovignettdirektiv trådte i kraft i EU 24. mars 2022. Direktivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen.