BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 31.5.2021)

Sammendrag av innhold
Rettsakten endrer den syvende registerforordningen (EU) 2019/1122, ved at det legges til registerbestemmelser som er nødvendige for forordning (EU) 2018/842 (innsatsfordelingsforordningen). Rettsakten trer i kraft 1. januar 2021.

Innhold i rettsakten
EU har satt seg mål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 prosent fra 1990 til 2030. Dette målet er også EUs bidrag til Parisavtalen, og skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer;

a. det europeiske kvotesystemet (EU ETS),

b. regelverk om bokføring av utslipp og opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk (LULUCF) og

c. innsatsfordelingsforordningen (ESR – Effort Sharing Regulation).

Innsatsfordelingen er regelverket for bindende årlige utslippskutt i perioden 2021-2030 for de enkelte EU-landene i sektorer som faller utenfor EUs kvotesystem. De viktigste sektorene som omfattes av innsatsfordelingen er transport, jordbruk, avfall, oppvarming i bygg, samt ikke-kvotepliktige utslipp fra industri og petroleum. Forordning (EU) 2018/842 (innsatsfordelingsforordningen) er omtalt i eget EØS-notat.

Tema for dette EØS-notatet er hvordan klimakvoteregisteret (unionsregisteret) skal anvendes til teknisk implementering av reglene knyttet til innsatsfordelingen, nærmere bestemt oppgjør av utslippsforpliktelser og tilrettelegging for samarbeid mellom ulike land.

Innsatsfordelingsforordningen setter et felleseuropeisk tak på utslippskildene som omfattes. Hvert land får et eget mål for utslippskutt, som regnes om til et utslippsbudsjett for hvert år i perioden 2021-2030. Utslippsbudsjettet er i form av utslippsenheter (eller kvoter) som landene får tildelt vederlagsfritt. Antall tildelte utslippsenheter definerer en stats tillatte utslippsnivå for hvert år i perioden 2021-2030. Statene må enten kutte utslippene sine ned til det tillatte nivået eller skaffe flere utslippsenheter, for eksempel fra land som har overskudd og er villige til å selge. Slik sett fungerer innsatsfordelingen som et slags kvotesystem på statlig nivå. Utslippsenhetene (eller kvotene) som benyttes under regelverket kalles Annual Emission Allocations (AEA). Kvoter med denne betegnelsen må holdes innenfor ESR- og LULUCF-kontoer i unionsregisteret. Disse AEA-enhetene kan med andre ord uten begrensninger benyttes til oppgjør av statenes forpliktelser under innsatsfordelingen og skog og arealbruksregelverket, men de kan ikke benyttes til oppgjør innenfor kvotesystemet på bedriftsnivå (EU ETS).

Unionsregisteret skal brukes for å holde oversikt over utslippsenheter (AEAer) under innsatsfordelingen. Dette innebærer åpning av nasjonal konto for Norge som skal brukes under innsatsfordelingen (ESR Compliance Account). Reglene for AEA-transaksjoner mellom land og bruk av fleksibilitetsmekanismene som inngår i innsatsfordelingen vil også bli implementert gjennom klimakvoteregisteret. Registeret skal også brukes når landene skal levere inn riktig antall utslippsenheter til oppgjør for forpliktelsen, og registeret vil etter oppgjør angi en status for oppgjøret.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Rettsakten gjelder den delen av EUs klimakvoteregister som benyttes til å holde orden på utslippsenhetene som inngår i innsatsfordelingsforordningen. Gjennom avtalen med EU om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 (dvs. EØS-komitébeslutning nr. 269/2019) vil Norge delta i innsatsfordelingen for perioden 2021-2030. Innsatsfordelingen anses ikke EØS-relevant. Innsatsfordelingen er imidlertid innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om samarbeid utenfor de fire friheter, se EØS-komitébeslutning nr. 269/2019. Siden rettsakten er direkte knyttet til oppfyllelsen av forpliktelsene under innsatsfordelingen er det naturlig at også denne rettsakten holdes utenfor EØS-avtalens vedlegg og innlemmes i EØS-avtalens protokoll 31. Dette har imidlertid ikke vært mulig, siden rettsakten er en endring til forordning (EU) 2019/1122, en rettsakt som har konsekvenser for det indre marked, og som dermed må innlemmes i EØS-avtalens vedlegg 20 om miljøsaker. Rettsakten som er tema for dette EØS-notatet må derfor også innlemmes i EØS-avtalens vedlegg 20. Innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalens vedlegg påvirker ikke rammene for EØS-avtalene eller skaper presedens for videreføring av klimaavtalen med EU etter 2030, se nærmere redegjørelse under punket "Vurdering" nedenfor.

Rettsakten er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften § 7-1.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Rettsakten er en teknisk oppfølging av innholdet i innsatsfordelingen, og skaper ikke nye forpliktelser for Norge utover det som allerede følger av innsatsfordelingen. Norske myndigheter vil benytte regelverket til å håndtere transaksjoner av utslippsenheter (kvoter) og gjennomføre oppgjør av forpliktelsene under innsatsfordelingen på vegne av den norske stat. Det er nødvendig å gjøre enkelte tekniske endringer i unionsregisteret for å tilpasse registeret til reglene under innsatsfordelingen. Disse tekniske endringene håndteres av EU-kommisjonen og krever ikke spesiell oppfølging i Norge. Forordningen har dermed små, om noen, konsekvenser for Norge ut over det som følger av Norges aksept av å etterleve forordning (EU) 2018/842 (innsatsfordelingsforordningen for perioden 2021-2030), jf. EØS-komitébesultning nr. 269/2019.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært på skriftlig prosedyre (sendt 15.3 med frist 22.3.19) i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant at rettsakten ikke er EØS-relevant, men at den likevel kan innlemmes i EØS-avtalens vedlegg 20 som en følge av avtalen med EU om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030, jf. Prop. 94 S (2018-2019).

Vurdering
Bestemmelsene i rettsakten utdyper innholdet i innsatsfordelingsforordningen. Rettsakten er nødvendig både for at det skal være mulig å overføre utslippsenheter mellom land og for oppgjøret av statens forpliktelser under innsatsfordelingen.

Det ble opprinnelig vurdert som nødvendig og ønskelig å innlemme forordningen i EØS-avtalens protokoll 31. Bakgrunnen for dette er at forordning (EU) 2018/842 (innsatsfordelingsforordningen) ble tatt inn i EØS-avtalens protokoll 31 gjennom EØS-komitébeslutning 269/2019 (felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030). Rettsakten som er tema for dette EØS-notatet er imidlertid en endring til forordning (EU) 2019/1122, som har betydning for det indre marked, og som dermed må innlemmes i EØS-avtalens vedlegg 20 om miljøsaker. Siden hovedrettsakten skal innlemmes i EØS-avtalens vedlegg 20 om miljøsaker, vil denne endringsrettsakten også måtte innlemmes i Vedlegg 20.

Dette tekniske registeret har ikke selvstendig betydning i mangel av de overordnede bestemmelsene i selve innsatsfordelingsforordningen. Innlemmelse av denne registerrettsakten i EØS-avtalens vedlegg 20 påvirker derfor ikke rammene for EØS-avtalen. Det skaper heller ikke presedens i form av en fortsatt forpliktelse til felles oppfyllelse utover perioden 2021-2030. Siden den overordnede innsatsfordelingsforordningen er innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter vil Norge fortsatt stå fritt til å avgjøre om vi skal videreføre klimaavtalen med EU om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030.

Status
Rettsakten ble publisert i Official Journal 2. juli 2019 og trådte i kraft i EU 20 dager etter.

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 19. mars 2021 og gjennomført i norsk rett 28. mai 2021 gjennom endringer i klimakvoteforskriften § 7-1.