(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 15.9.2025)

Sammendrag av innhold

EUs klimakvotesystem er et sentralt virkemiddel for å nå EUs klimamål. Systemet er rettslig forankret i direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv), og regulerer utslipp av klimagasser fra anlegg, luftfart og maritim transport (EU ETS), og fra bygg, veitrafikk og andre sektorer (ETS2).Hovedprinsippet er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU ved at et begrenset antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslippene fra aktivitetene som er listet opp i vedlegg I og III til EUs klimakvotedirektiv i tråd med overordnede klimamål.

EUs klimapakke "Klar for 55" (Fit for 55) skal sikre at EU når målet om å redusere utslippene av klimagasser med 55 prosent fra 1990 til 2030. Den legger også grunnlaget for klimanøytralitet innen 2050. EU-kommisjonen har som ledd i "Klar for 55"-pakken tidligere endret forordning (EU) 2018/2066 om overvåking og rapportering av utslipp av klimagasser under direktiv 2003/87/EF, forordning (EU) 2018/2067 om verifikasjon av data og akkreditering av verifikatører, forordning (EU) 2019/1842 om justering av tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2021–2030 og forordning (EU) 2019/331 om tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2021–2030.

Endringsforordning (EU) 2025/1192 til forordning 2018/2067 (AV-forordningen) kommer som følge av endringer i klimakvotedirektivet, MR-forordningen og forordning om justering av tildeling. For luftfart dreier endringene seg om inkludering av bestemmelser om hvordan ikke-CO2-effekter skal verifiseres og hvilken akkreditering verifikatør trenger, samt verifikasjon av alternative og støtteberettigede flydrivstoff. For industri er endringene i AV-forordningen knyttet til nye regler for verifikasjon av klimanøytralitetsrapporter for de industrianleggene som har fått krav om å utarbeide dette.

Hovedtrekk i rettsakten

AV-forordningen er oppdatert for å inkludere bestemmelser om hvordan ikke-CO2-effekter fra luftfart skal verifiseres. Ifølge forskning er de klimamessige virkningene av ikke-CO2-effekter fra luftfartsaktiviteter samlet sett minst like vesentlige som effektene fra CO2 alene. Endringene i AV-forordningen kommer som følge av krav om at luftfartøysoperatører skal overvåke ikke-CO2-effekter fra og med 1. januar 2025, se direktiv (EU) 2003/87/EF (klimakvotedirektivet) artikkel 14 nr. 5 5. Videre kommer endringene som følge av nye bestemmelser om hvordan luftfartøysoperatører skal overvåke og rapportere ikke-CO2-effekter, gitt i endringsforordning (EU) 2024/2493 som endrer forordning 2018/2066 (MR-forordningen).

Videre er AV-forordningens regler om alternative og støtteberettigede flydrivstoff blitt omstrukturert og utvidet for å gjenspeile endringene i MR-forordningen og klimakvotedirektivet. Alternative drivstoff er per nå en av få tilgjengelige muligheter til å redusere utslipp fra luftfarten uten å begrense luftfartsaktiviteten. En av utfordringene med alternative flydrivstoff er at det er mye dyrere enn fossilt flydrivstoff. Insentivet for å ta i bruk alternative flydrivstoff for luftfartøysoperatører som er omfattet av klimakvotesystemet har vært muligheten til å slippe å levere kvoter til oppgjør for utslippene som stammer fra biodrivstoff (såkalt nulltelling av utslipp). Siden 2023 har det kommet bestemmelser i klimakvotedirektivet og MR forordningen om nulltelling og tildeling. For det første ble det mulig at luftfartøysoperatører kan søke om å få nulltelt utslipp fra alle typer alternative flydrivstoff, gitt at de oppfyller gitte krav. For det andre ble det også mulig for luftfartøysoperatører å søke om tildeling av klimakvoter som kompensasjon for hele eller deler av mellomlegget mellom konvensjonelt fossilt flydrivstoff og bestemte typer alternative drivstoff, kalt "støtteberettigede flydrivstoff".

I tillegg er AV forordningen oppdatert for å inkludere regler knyttet til endringene i klimakvotedirektivet der det ble innført et nytt krav i artikkel 10 a nr. 1 punkt i om at anlegg som hadde klimagassutslipp som var høyere enn 80-persentilen av den relevante utslippsstandarden for produkt i 2016 og 2017 måtte levere en klimanøytralitetsplan innen 1. mai 2024. De foreslåtte endringene i AV-forordningen gjenspeiler hva verifikatør skal sjekke ved verifikasjon av mål og milepæler ut fra kravene til innhold i klimanøytralitetsrapport som er gitt i forordning (EU) 2019/1842 om justering av tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2021-2030 (ALC-forordningen) og krav til innhold og format som er gitt i forordning (EU) 2023/2441 om innhold og format for klimanøytralitetsplaner (klimanøytralitetsforordningen).   Det er vedtatt en egen forordning om innhold og format i klimanøytralitetsplaner for at anlegg som har krav om å utarbeide en slik plan kan få full tildeling dersom de oppnår mål og milepæler de har satt for hver 5-årsperiode frem til 2050. Femårsperiode er perioden fra 1. januar 2021 til 31. desember 2025, og hver etterfølgende femårsperiode. Det er inkludert i klimakvoteforskriften at det skal verifiseres om mål og milepæler er oppfylt innen 31. desember 2025 og hvert femte år deretter. Målene og milepælene skal verifiseres i tråd med reglene i AV-forordningen. For at anleggsoperatør skal dokumentere hvilke mål og milepæler som er gjennomført i femårsperioden skal det utarbeides en klimanøytralitetsrapport. Anleggsoperatør skal levere klimanøytralitetsrapporten innen 31. mars 2026, og deretter hvert femte år, der kravene til hva en klimanøytralitetsrapport skal inneholde er innført i (ALC-forordningen).

AV-forordningen er også oppdatert med nye regler knyttet til ETS2. Endringene introduserer nye krav til verifikasjon av brensler og materialer som kan nulltelles, samt forenklede regler for brenselsoperatører med lave utslipp i en overgangsperiode. Formålet er å sikre tilstrekkelig kontroll i oppstartsfasen av ETS2, samtidig som det tas hensyn til begrenset verifikasjonskapasitet.

Det er også gjort visse andre endringer i AV-forordningen for å hensynta endringer i MR forordningen om nulltelling i forbindelse med CO2-fangst og lagring (CCS), CO2 til permanent kjemisk lagring i produkter, og bruk av biomasse eller andre alternative drivstoff. 

Nærmere om innholdet i rettsakten

Ikke-CO2-effekter for luftfartøysoperatører
Endringene som gjelder ikke-CO2-effekter er gjort i AV-forordningen kapittel 1-2 og 4-6, samt vedlegg I. Reglene for verifikasjon av ikke-CO2-effekter er i hovedsak harmonisert med reglene for verifikasjon av luftfartøysoperatørenes utslippsrapport for CO2, med enkelte unntak.

Det følger av klimakvotedirektivet artikkel 14 nr. 5 at det skal være størst mulig grad av automatisering i verifiseringen av ikke-CO2-effekter. EU-kommisjonen utvikler et eget IT-verktøy (NEATS) som skal brukes både til overvåking, rapportering og verifisering av ikke-CO2-effekter. I de tilfellene der rapporten er automatisk generert i NEATS eller et annet godkjent IT-verktøy, og luftfartøysoperatøren ikke har inkludert eller endret noe av dataen, skal rapporten bli ansett som verifisert. Verifikatør skal likevel kontrollere at datagrunnlaget om flygninger i rapporten om ikke-CO2-effekter er likt grunnlaget i den ordinære utslippsrapporten. Dersom luftfartøysoperatøren har gjort større endringer i rapporten om f.eks. flytekniske egenskaper, flyets ytelse, eller bruker egne metoder, stilles det flere krav til kontroll og ettergåelse av data.

NEATS er foreløpig ikke operativ, og det stilles krav om at luftfartøysoperatøren i mellomtiden sender verifikatør informasjon og data som er brukt som grunnlag for å beregne CO2-ekvivalenter. Vesentlighetsnivået for verifisering av utslippsrapporter for ikke-CO2-effekter, som angir den maksimale andelen av datagrunnlaget som kan være feil uten å påvirke at rapporten kan få status som "verifisert", er på 5 %.

Til nå har verifikatører som har utført verifikasjon av utslippsrapporter for luftfartøysoperatører vært akkreditert etter akkrediteringsomfang 12 i AV-forordningen vedlegg I, kalt "luftfartsaktiviteter (utslippsdata)". Dette akkrediteringsomfanget utvides nå til 12a ("luftfartsaktiviteter (utslippsdata)") og 12b "luftfartsaktiviteter (ikke-CO2-effekter)".

Alternative og støtteberettigede flydrivstoff
Endringene som gjelder alternative flydrivstoff knytter seg i hovedsak til en harmonisering av krav i AV-forordningen til regler om biodrivstoff som har blitt endret i MR-forordningen siden 2023. Det vil si – det som hittil har blitt omtalt som "biodrivstoff" i AV-forordningen, blir med denne endringsforordningen erstattet av begrepet "alternative drivstoff" for å omfatte alle typer alternative flydrivstoff slik de er definert i MR-forordningen. Reglene om støtteberettigede flydrivstoff har blitt omstrukturert uten at det har blitt gjort vesentlige innholdsmessige endringer. Alternative og støtteberettigede flydrivstoff er skilt fra hverandre i ulike regler for å tydeliggjøre at det er ulike flygninger drivstoffet skal fordeles på. Øvrige endringer handler i stor grad om presiseringer av eksisterende regler, men det er også lagt til enkelte nye bestemmelser for å reflektere nye krav i MR-forordningen.

Klimanøytralitetsrapport
Kravet om klimanøytralitetsplaner for å få full tildeling er et av tiltakene for å sikre at anlegg når mål om nullutslipp innen 2050. Dersom anleggsoperatør ikke kan vise at mål og milepæler i klimanøytralitetsperioden er oppfylt, vil 20 prosent av anleggets totale tildeling bli trukket. I den forbindelse skal anleggsoperatørene utarbeide en klimanøytralitetsrapport. Verifikatør skal verifisere om klimanøytralitetsplanen oppfyller kravene i klimanøytralitetsforordningen og ALC-forordningen. Kravene for innholdet i en klimanøytralitetsrapport er gitt i ALC-forordningen, mens øvrige krav om innhold og format til klimanøytralitetsplanen er gitt i klimanøytralitetsforordningen. AV-forordningen gir detaljerte regler for hvordan verifikatør skal verifisere en klimanøytralitetsrapport og verifikasjon av krav i klimanøytralitetsforordningen og ALC-forordningen.

For at klimakvotemyndigheten kan vurdere om anlegg som er omfattet av kravet om å utarbeide en klimanøytralitetsplan, skal bli trukket 20 prosent av sin totale tildeling skal verifikasjonsrapporten inneholde informasjon fra verifikatør om mangler. Verifikatør skal sjekke om det er vesentlige kjente feil i tall (material misstatements) og om mål og milepæler har blitt gjennomført for den relevante femårsperioden. Verifikatør kan kun gi en positiv verifikasjonserklæring dersom det ikke er angitt vesentlige feil i tall i verifikasjonsrapporten eller at målene og milepælene for femårsperioden som er oppgitt i klimanøytralitetsplanen er oppfylt.

Det er foreslått et vesentlighetsnivå på 5% for vesentlige feil i tall og avvik for alle anlegg uansett størrelse på anlegg eller utslipp. Nivået er koblet opp mot de kvantitative indikatorene anlegget har oppgitt i sin klimanøytralitetsplan. Kvantitative indikatorer er tallfestet reduksjon i et gitt år sammenlignet med historiske utslipp eller andre parametere.

Det er også foreslått at verifikatør skal sjekke at klimanøytralitetsrapporten oppfyller kravene som er gitt i Vedlegg II i endringsforordningen til ALC-forordningen.

ETS2
Endringene innebærer skjerpede og spissede krav for dokumentasjonskontroll knyttet til brensler og materialer som kan nulltelles, som for eksempel biodrivstoff og syntetiske lavkarbonbrensler. Det stilles krav til at disse brenslene oppfyller bærekrafts- og utslippskriterier. Det er også innført skjerpede krav for å kunne gjennomføre verifikasjon uten verifikasjonsbesøk, blant annet ved bruk av mer presise metoder for å fastslå biomasseinnhold, krav til dokumentasjon på sporbarhet og bærekraft, og krav om at verifikatører skal ha tilgang til relevant personell og informasjon.

I en overgangsperiode for utslippsårene 2025 og 2026 er det vedtatt forenklinger for brenselsoperatører med lave utslipp. Disse operatørene kan unntas fra krav om verifikasjonsbesøk, og verifikatører kan i visse tilfeller unnlate å kontrollere beregningsmetodene for utslipp dersom det foreligger troverdige, uavhengige datakilder som bekrefter tallene. Forenklingene skal bidra til å håndtere kapasitetsutfordringer i oppstartsfasen av ETS2.

Øvrige endringer
MR-forordningen artikkel 49 gir regler om hvilke utslipp som kan trekkes fra og hvem som kan nulltelle utslippene der CO2 er overført med formål for geologisk lagring. Det er foreslått nye regler i AV-forordningen om hva verifikatør skal sjekke i disse tilfellene. Verifikatør skal blant annet sjekke om CO2 er overført til et annet anlegg eller transportinfrastruktur og om det er uoverensstemmelser i fratrekket. Videre skal også verifikatør sjekke om anlegget har benyttet korrekt overvåkingsmetode og at det er riktige mengder som er trukket fra anleggets totale utslipp.

For anlegg som overfører CO2 til permanent kjemisk lagring i et produkt (CCU) som er listet i forordning (EU) 2024/2620 om permanent kjemisk lagring i produkter, er det foreslått regler for hvordan verifikatør skal verifisere at det kun er de mengdene fossil CO2 som er permanent kjemisk bundet i produktet og som deretter er trukket fra anleggets totale utslipp.  

Reglene for overvåking og rapportering av utslipp fra bruk av biomasse, RFNBO, RFC og syntetiske lavkarbonbrensler er tatt inn i MR-forordningen og skal gjelde fra og med 1. januar 2024. Det er derfor foreslått å innføre regler for verifikasjon av utslipp for rapportering av disse brenslene og at de skal gjelde for verifisering av kvotepliktige utslipp fra 2024.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Forordningen foreslås innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX og gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteforskriften § 2-2.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Anlegg
Kravet om at klimanøytralitetsrapporter må verifiseres vil medføre økte administrative konsekvenser for både anleggsoperatør som har krav om å levere en klimanøytralitetsrapport, verifikatør og klimakvotemyndighet. Det er også antatt at det vil medføre økonomiske konsekvenser for anleggsoperatøren ved verifikasjon av klimanøytraltetsrapporter med bakgrunn i at verifikatør vil få økt arbeidsbyrde. I tillegg vil det medføre noe økt arbeidsbyrde for klimakvotemyndigheten med tanke på gjennomgang av verifikasjonsrapporter til klimanøytralitetsrapporter. Det er også antatt at det vil være økt arbeidsbyrde for klimakvotemyndigheten ved avklaringer til både verifikatører og anleggsoperatører om eventuelle uklarheter ved verifikasjon av klimanøytralitetsrapporter.   

Luftfart
Endringer relatert til luftfart antas å ikke treffe verifikatører i noen særlig grad, siden det per i dag ikke finnes noen norske verifikatører som er akkreditert for å kunne verifisere luftfartsaktiviteter.

Som følge av at det ikke finnes noen norske verifikatører som er akkreditert for luftfartsaktiviteter, medfører ikke endringene i AV-forordningen noen særlige konsekvenser for norske myndigheter, etter Miljødirektoratets vurdering.

Det kan antas å være noen økonomiske og administrative konsekvenser av endringene i AV-forordningen for luftfartøysoperatørene som er forpliktet til å overvåke og rapportere ikke-CO2-effekter. Blant annet vil økt omfang for verifikatører i forbindelse med verifikasjon (og da særlig utvidet akkrediteringsomfang) kunne medføre økonomiske konsekvenser for luftfartøysoperatørene. Videre vil det bli administrative konsekvenser for luftfartøysoperatørene grunnet forsinkelser i utviklingen av Kommisjonens IT-verktøy (NEATS) som skulle automatisere prosessen av å rapportere og verifisere rapportene. Frem til verktøyet er operativt vil operatørene måtte sende mer informasjon til verifikatør frem til verktøyet er operativt.

ETS2
Endringene innebærer skjerpede krav som generelt kan øke den administrative byrden og kostnadene for brenselsoperatørene og for verifikatørene som må gå igjennom dokumentasjonen. Samtidig gir de vedtatte forenklingene en viss økonomisk og praktisk lettelse for små brenselsoperatører. For klimakvotemyndigheten kan de skjerpede kravene til verifikasjon bidra til mer presise verifikasjonsrapporter, som vil redusere den administrative byrden.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har foreløpig ikke vært forelagt for Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. 

Et forslag til nasjonal gjennomføring av rettsakten er på offentlig høring i Norge med frist 19. september 2025, se egen lenke til Miljødirektoratets hjemmesider. 

Vurdering

Rettsakten endrer en rettsakt som er innlemmet i EØS-avtalen og er en sentral del av EUs klimakvoteregelverk, som Norge har deltatt i gjennom EØS-avtalen siden 2008. Rettsakten vurderes som EØS-relevant og akseptabel. Det er imidlertid nødvendig å vurdere behov for tilpasninger til en bestemmelse i forordning (EU) 2018/2066 og til en bestemmelse i forordning (EU) 2018/2067 selv om de to aktuelle bestemmelsene ikke endres gjennom denne endringsrettsakten, se nærmere forklaring i neste avsnitt. 

Rettsakten inneholder en oppdatert versjon av artikkel 43x om unntak fra inspeksjonsbesøk i forbindelse med verifikasjon. Artikkel 43x henviser til både artikkel 75j(1)(a) i forordning (EU) 2018/2066 om overvåking og rapportering og til artikkel 43w(3)(a) og (b) i forordning (EU) 2018/2067 om akkreditering og verifikasjon. Disse to bestemmelsene inneholder videre henvisninger til to rettsakter som ikke er innlemmet i EØS-avtalen. Dette gjelder direktiv 2003/96/EF (energiskattedirektivet) og direktiv (EU) 2020/262 om toll på varer (excise duty). Opprinnelig vurdering da artikkel 75j(1)(a) i forordning (EU) 2018/2066 og artikkel 43w(3)(a) og (b) i forordning (EU) 2018/2067 ble innlemmet i EØS-avtalen var at det ikke var behov for tilpasninger. Henvisningene til ikke-relevant EU-regelverk ble vurdert som uproblematiske da det ble ansett som entydig hva som ville gjelde for EØS/EFTA-statene. I dag vurderer Klima- og miljødepartementet det som hensiktsmessig å få presisert at det for EØS/EFTA-statenes vedkommende er tilstrekkelig for unntak at aktørene etterlever tilsvarende bestemmelser i nasjonal lovgivning som det som inngår i de to rettsaktene som ikke er innlemmet i EØS-avtalen. Norske aktører skal med andre ord ikke miste adgangen til unntak eller enklere prosedyrer bare fordi direktiv 2003/96/EF og direktiv (EU) 2020/262 ikke er innlemmet i EØS-avtalen - såfremt Norge har nasjonal lovgivning med tilsvarende bestemmelser som det som inngår i de to direktivene som ikke er innlemmet i EØS-avtalen. 

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU 18. juni 2025 og publisert i EUs lovtidende (Official Journal) dagen etterpå. 

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene.