BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 15.10.2024)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn 

EUs klimakvotesystem (EU ETS) er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, kraftproduksjon, luftfart og maritim transport (ETS1), og fra bygg, veitrafikk og andre sektorer (ETS2). Systemet er rettslig forankret i direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv) og flere underordnede rettsakter. Hovedprinsippet i EUs klimakvotesystem er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslipp fra aktivitetene som er listet opp i vedlegg I og III til EUs klimakvotedirektiv i tråd med overordnede klimamål. 

Gjennom direktiv (EU) 2023/958 av 10. mai 2023 ble deler av EUs klimakvotedirektiv knyttet til luftfart endret, herunder krav om overvåking og rapportering av ikke-CO2-effekter.

Gjennom direktiv (EU) 2023/959 av 10. mai 2023 ble EUs klimakvotedirektiv endret ytterligere. I artikkel 14 nr. 1 ble det gitt myndighet til EU-kommisjonen til å utarbeide særlige regler for overvåking og rapportering av utslipp fra bruk av fornybare brensler av ikke-biologisk opphav (RFNBO) og resirkulerte brensler (RCF). Videre ble aktiviteten transport av klimagasser for lagring i en geologisk formasjon utvidet til å gjelde alle former for transport, og ikke lenger kun via rørledning.

MR-forordningen er endret som følge av de ovennevnte endringene i EUs klimakvotedirektiv. Grunnet stor arbeidsbyrde valgte EU-kommisjonen å foreslå endringer i MR-forordningen i to runder. De første endringene i MR-forordningen ble inntatt i endringsforordning (EU) 2023/2122, som i hovedsak omhandler krav til overvåking og rapportering av utslipp av klimagasser fra visse typer avfallsforbrenningsanlegg og fra ETS2. Denne rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i desember 2023.

Forordning om endring av MR-forordningen, som omtales i dette EØS-notatet, følger opp de resterende endringene om overvåking og rapportering som følge av direktiv (EU) 2023/958 og direktiv (EU) 2023/959. Endringsforordningen endrer enkelte bestemmelser og foreslår nye bestemmelser i MR-forordningen. I det følgende angis hovedtrekkene i rettsakten.

Hovedtrekk i rettsakten

Endringer rettet mot aktiviteter i anlegg

1. CCS – karbonfangst og -lagring

For å tilpasse reglene for overvåking og rapportering av utslipp til både dagens og kommende CCS-prosjekter i EUs klimakvotesystem, er det gjort flere endringer i bestemmelser i MR-forordningen. Endringene gjelder i hovedsak regler for overvåking og rapportering av CO2 som følge av at aktiviteten "transport av CO2" er utvidet, og metoder for å bestemme mengde CO2 som overføres eller slippes ut. Det åpnes for mer fleksible systemgrenser mellom aktivitetene transport og lagring av CO2, og at utslipp kan bestemmes enten ved beregningsbasert eller målebasert metode. Videre er det lagt inn presiseringer i hvordan utslipp skal rapporteres, herunder hvordan operatører for anlegg som faller inn under aktiviteten "transport av CO2" skal rapportere CO2 "i transitt" ved årsskifte.  

2. CCU – CO2 permanent kjemisk bundet i produkter

I endringsforordningen er det tatt inn bestemmelser om at anleggsoperatører kan trekke fra CO2 som er kjemisk bundet i de produktene som er angitt i forordning (EU) 2024/XXXX om utfylling av direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv) med hensyn til kravene ved vurdering av om klimagasser har blitt permanent kjemisk bundet i et produkt (CCU-forordningen) fra totale utslipp fra anlegget. CO2 bundet i PCC (precipitated calcium carbonate) kan ikke lenger trekkes fra et anleggs totale utslipp.

3. Biomasse

Artikkel 38 nr.5 i MR-forordningen angir at utslipp fra bruk av biomasse kun kan nulltelles dersom bærekrafts- og utslippsreduksjonskriterier gitt i direktiv (EU) 2018/2001 (fornybardirektivet) artikkel 29 nr. 2-7 og 10 er oppfylt og dokumentert i henhold til krav i artikkel 30 og 31 nr. 1 i samme direktiv. Med nulltelling menes at det ikke må leveres kvoter til oppgjør for utslipp. Dersom vilkår for nulltelling ikke er oppfylt, skal utslippene anses som fossile.

Det er nå gjort noen mindre språklige endringer i artikkelen for å tydeliggjøre at biomasse som ikke omfattes av anvendelsesområdet til fornybardirektivet kan nulltelles uten å måtte oppfylle kravene nevnt over. Det er også lagt inn regler for å sikre at nulltelling av biomasseandel i kildestrømmer og utslippskilder ikke overestimeres.

Det åpnes i endringsforordningen for at en operatør, ved nulltelling av utslipp fra bruk av biogass eller flytende biomasse, kan henvise til data i EUs unionsdatabase som dokumentasjon på oppfyllelse av fornybardirektivets krav. Unionsdatabasen er en digital plattform som brukes for å spore frakt og distribusjon av fornybare gasser, fornybare flytende brensler og resirkulerte karbonbrensler i EU. Det følger av artikkel 31a i fornybardirektivet at medlemsland skal ha tilgang til Unionsdatabasen for å overvåke data, og sikre at data i databasen inneholder sertifisert relevant informasjon som kreves for å oppfylle bærekrafts- og utslippsreduksjonskriterier. Sertifiseringen kan gjøres enten via en nasjonal eller frivillig sertifiseringsordning som er godkjent av EU-kommisjonen, jf. fornybardirektivet artikkel 30. Per dags dato har ikke norske myndigheter tilgang til Unionsdatabasen, siden fornybardirektivet ikke er tatt inn i norsk rett annet enn gjennom MR-forordningens henvisninger. I Norge er det heller ikke etablert en nasjonal database.

4. RFNBO, RCF og syntetiske lavkarbonbrensler

Endringsforordningen innfører spesifikke regler for overvåking og rapportering av utslipp fra bruk av RFNBO, RCF og syntetiske lavkarbonbrensler i klimakvotesystemet. RFNBO står for Renewable Fuels of Non-Biological Origin, det vil si fornybare brensler av ikke-biologisk opprinnelse. RCF står for Recycled Carbon Fuels, det vil si resirkulerte karbonholdige brensler. Definisjoner av de tre brenslene er tatt inn med henvisning til definisjoner gitt i fornybardirektivet og direktiv (EU) 2024/1788 (gassmarkedsdirektivet).

Overordnet gjøres de samme overvåkings- og rapporteringskravene som gjelder for utslipp fra bruk av biomasse gjeldende for RFNBO, RCF og syntetiske lavkarbonbrensler, herunder bruk av Unionsdatabasen for dokumentasjon på nulltelling av utslipp fra bruk av slike brensler.

I tillegg innføres noen regler som gjelder spesifikt for RFNBO, RCF og syntetiske lavkarbonbrensler. Blant annet angis det når utslipp fra bruk av disse brenslene kan nulltelles, med henvisning til vilkår i fornybardirektivets artikkel 29a og 30 og artikkel 9 i direktiv (EU) 2024/1788 (gassmarkedsdirektivet). Artikkel 29a nr.3 gir EU-kommisjonen kompetanse til å fastsette detaljerte regler for å bestemme om elektrisitet benyttet til produksjon av RFNBO skal anses som fornybar og for beregning av utslippsreduksjoner, og dette er gjort i hhv. forordning (EU) 2023/1184 og forordning (EU) 2023/1185. Dette er underordnede rettsakter til fornybardirektivet vedtatt av EU-kommisjonen.

Endringsforordningens definisjon av syntetiske lavkarbonbrensler viser til at brenselet må være sertifisert i tråd med gassmarkedsdirektivets artikkel 9 for å regnes som et syntetisk lavkarbonbrensel etter klimakvoteregelverket. Gassmarkedsdirektivet er ansett som EØS-relevant, men det er ikke per i dag foreslått gjennomført i norsk rett og det er følgelig ikke etablert egne sertifiseringsordninger som beskrevet i direktivet i Norge.

5. Regeltekniske endringer knyttet til nulltelling av utslipp

I endringsforordningen er det er gjort noen regeltekniske endringer for å harmonisere begrepsbruken knyttet til å nulltelle utslipp fra bruk av biomasse, RFNBO, RCF og syntetiske lavkarbonbrensler. Begrepsendringene innebærer ingen endring i kravene som må oppfylles for at utslipp fra bruk av biomasse skal kunne nulltelles.

Endringer relatert til luftfart

1. Regler for overvåking og rapportering av ikke-CO2-effekter

Forordningen introduserer regler for å overvåke og rapportere ikke-CO2-effekter fra fly med jetmotor. Med "ikke-CO2-effekter" menes effekter på klima fra utslipp av nitrogenoksider (NOx), sotpartikler, oksiderte svovelforbindelser og effekter fra vanndamp (H2O), samt atmosfæriske prosesser som forårsakes av slike utslipp, for eksempel dannelse av ozon og kondensstriper.

Reglene skal i utgangspunktet gjelde alle flygninger til eller fra en lufthavn i EØS-området, med unntak av flygninger til EØS-området fra Sveits eller Storbritannia. Det er imidlertid innført et midlertidig unntak, slik at reglene kun er obligatoriske for flygninger innad i EØS-området og fra EØS-området til Sveits og Storbritannia i 2025 og 2026.

Ikke-CO2-effekter skal beregnes som CO2-ekvivalenter per flygning. Dette skal gjøres ved å bruke globalt oppvarmingspotensial (GWP). GWP er et mål på oppvarmingseffekten til partikler sammenliknet med CO2 over en gitt tidsperiode. Luftfartøysoperatørene må i utgangspunktet bruke en værbasert tilnærming for å beregne CO2-ekvivalenter. Luftfartøysoperatører med små utslipp kan imidlertid bruke en lokalitetsbasert tilnærming. Videre angir endringsforordningen at luftfartøysoperatørene kan benytte IT-verktøyet NEATS (non-CO2 aviation effect tracking system) som beregningsmodell for CO2-ekvivalenter per flygning. Alternativt kan det benyttes eget eller tredjeparts IT-verktøy.  

Overvåkingsdata skal i utgangspunktet fremskaffes av hver enkelt luftfartøysoperatør. Dersom operatøren ikke har tilgang på alle data som kreves, kan data fra NEATS eller en annen uavhengig tredjepartskilde (som f.eks. Eurocontrol) benyttes, alternativt konservative standardverdier der det ikke er mulig å fremskaffe data.

For å minimere den administrative byrden, skal hver operatør ha én felles overvåkingsplan for både CO2-utslipp og ikke-CO2-effekter. Luftfartøysoperatørene skal imidlertid levere en separat, verifisert utslippsrapport som dekker de årlige ikke-CO2-effektene til klimakvotemyndigheten, som vedlegg til den årlige utslippsrapporten.

2. Andre endringer for luftfart

Ut over endringene nevnt under punkt 1, er det gjort noen andre mindre endringer for luftfart i MR-forordningen, herunder flere tydeliggjøringer: hvem som skal anses som luftfartøysoperatør, hvilke luftfartøysoperatører som skal anses å ha små nok utslipp til å kunne bruke forenklede metoder for overvåking av utslipp, og at foreløpige utslippsfaktorer (utslippsfaktor basert på totalt karboninnhold) skal benyttes når man skal avgjøre om en luftfartøysoperatør faller over eller under ulike grenseverdier for utslipp. Videre er det gitt regler for å sørge for helhetlig og felles overvåking og rapportering av utslipp av klimagasser fra biodrivstoff, RFNBO, RCF, syntetiske lavkarbonbrensler og andre støtteberettigede flydrivstoff. De samme kravene for nulltelling som beskrevet for anlegg vil også gjelde luftfart, i tillegg til andre luftfartsspesifikke krav.

Andre endringer

Ut over endringene nevnt over, er det gjort flere mindre endringer av MR-forordningen for å sikre samsvar med ordlyd og endringer av definisjoner i EUs klimakvotedirektiv.

For ETS 2 er det lagt inn mindre endringer i bestemmelser for hvordan kategori for brenselsoperatør og brenselstrøm skal fastsettes. Videre gjøres de samme kravene for nulltelling av utslipp fra biomasse, RFNBO, RCF og syntetiske lavkarbonbrensler for anlegg gjeldende for brenselsoperatører under ETS2. Det er også lagt inn en presisering om at informasjon i vedlegg Xa og Xb skal inkluderes i de årlige utslippsrapportene fra henholdsvis anlegg og luftfartøysoperatører under ETS1 og brenselsoperatører under ETS2.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten forventes gjennomført i norsk rett gjennom henvisning i klimakvoteforskriften § 2-1.

Det er per i dag ikke hjemmel i klimakvoteloven til å gjennomføre bestemmelsene i forordningen som omhandler ikke-CO2-effekter fra luftfart i klimakvoteforskriften. Forslag til endringer i klimakvoteloven for å kunne regulere ikke-CO2-effekter for luftfart er lagt ut på høring på Miljødirektoratets hjemmesider med frist 1. oktober 2024. Det forventes at lovendringene vedtas i løpet av første halvdel av 2025. Den nasjonale gjennomføringen av den delen av forordningen som gjelder ikke-CO2-effekter fra luftfart vil måtte utsettes til etter at loven er endret. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vurderes at forordning om endring av MR-forordningen stort sett vil ha moderate konsekvenser for operatører og myndigheter (Miljødirektoratet).  

Overordnet vil operatører vil måtte sette seg inn i endret regelverk, og de som omfattes av endringene beskrevet over, vil måtte søke om godkjenning av nye/endrede overvåkingsplaner hos Miljødirektoratet, og sørge for å fremskaffe tilstrekkelig dokumentasjon for både søknader og utslippsrapporter.

Miljødirektoratet vil måtte sette seg inn i endret regelverk og veilede aktørene om det, og må også oppdatere IT-systemer for overvåking og rapportering for å sikre at disse er i henhold til de endrede kravene i MR-forordningen, herunder rapportering av biomasseandeler og integrering av vedlegg Xa og Xb i utslippsrapportene for hhv. ETS1 og ETS2.

Flere av endringene kan gi merarbeid med saksbehandling av nye/endrede overvåkingsplaner og kontroll av utslippsrapporter. Deler av arbeidet er gebyrfinansiert i henhold til klimakvoteforskriften kapittel 9 og kan gi økte kostnader for operatørene. Omfanget av økt arbeidsbyrde for Miljødirektoratet og gebyrinntekter til staten er imidlertid ikke kjent.

Særlige konsekvenser for henholdsvis næringslivet og myndighetene er beskrevet under.

Konsekvenser for næringslivet

Konsekvenser for anlegg

CCS og CCU

Ettersom reglene for overvåking og rapportering er endret slik at de gjelder for alle typer transport av CO2, og krav for overvåking av de tre ulike CCS-aktivitetene er blitt konsistente på tvers av aktivitetene, har regelverket blitt mer tydelig for disse aktivitetene. Det antas at dette vil redusere den administrative byrden for operatører for anlegg som har CCS-aktiviteter og må utarbeide en overvåkingsplan.

For anleggsoperatører som skal måle fanget CO2 som enten overføres eller slippes ut, vil de nye beregningsreglene medføre en forenkling og lavere kostnader knyttet til måleutstyr og bestemmelse av CO2 som overføres. Måling av flytende, ren CO2 med kontinuerlig overvåking (CEMS) er heller ikke teknisk og praktisk mulig.

At det nå kan trekkes fra CO2 kjemisk bundet i produkter angitt i CCU-forordningen er en utvidelse sammenlignet med nåværende bestemmelser i MR-forordningen som kun tillater fratrekk for CO2 bundet i PCC. På den andre siden er ikke PCC lenger ansett som et godkjent produkt for fratrekk. Det er per i dag ingen anlegg i Norge som produserer PCC og som har benyttet seg av denne regelen.

Biomasse, RCF, RFNBO og syntetiske lavkarbonbrensler

Norske operatører vil kunne dokumentere kravene for nulltelling av utslipp fra bruk av biomasse på samme måte som før, selv om det er kommet inn regler om bruk av databaser i MR-forordningen.

For å kunne nulltelle utslipp fra bruk av de nye brenslene RCF, RFNBO og syntetiske lavkarbonbrensler, må operatørene skaffe dokumentasjon for oppfyllelse av utslippsreduksjonskriteriene som er i tråd med fornybardirektivet. Vi anser at det vil være utfordrende for operatørene å bevise at kravene er oppfylt i henhold til reglene i fornybardirektivet uten bruk av en sertifiseringsordning.

I Norge har vi ikke en nasjonal sertifiseringsordning for dokumentasjon på oppfyllelse av bærekraft- og utslippsreduksjonskriteriene, men det vil være mulig å benytte dokumentasjon i henhold til en frivillig sertifiseringsordning godkjent av EU-kommisjonen på samme vis som for biomasse.

Bruk av Unionsdatabasen gjør at de EU-godkjente sertifiseringsordningene som brukes i dag vil inngå i en digital plattform, noe som vil forenkle sporbarheten av dokumenter. Norske økonomiske aktører vil kunne få tilgang til Unionsdatabasen såfremt de er sertifisert i tråd med en godkjent nasjonal eller frivillig ordning. Det er imidlertid usikkert om sluttbrukere av brensler, slik operatørene under ETS1 og ETS2 som regel er, vil få tilgang.

Videre er det også uklart om norske verifikatører vil få tilgang til databasen. Det antas at verifikatørene uansett vil kunne kontrollere om operatøren har sertifisert dokumentasjon som kreves for å oppfylle krav til nulltelling, som tidligere.

Konsekvenser for luftfart

Regler for overvåking og rapportering av ikke-CO2-effekter

De nye kravene i MR-forordningen som er relatert til ikke-CO2-effekter er kun relevant for fly med jetmotor, og ikke propellfly og helikoptre. Per i dag antar vi dermed at det er fem av luftfartøysoperatørene administrert av Norge som vil være omfattet av rammeverket for overvåking og rapportering av ikke-CO2-effekter. For disse luftfartøysoperatørene forventer vi at de nye kravene vil gi en økt administrativ og økonomisk byrde. Operatørene må blant annet utarbeide en overvåkingsplan og ta i bruk nye IT-verktøy. Det må også påregnes økte kostnader som følge av at det nå stilles krav til verifikasjon av en egen, separat utslippsrapport av ikke-CO2-effekter, i tillegg til utslippsrapporten som gjelder utslipp av CO2 fra luftfartsaktiviteten.

Konsekvenser for myndigheter

Biomasse, RCF, RFNBO og syntetiske lavkarbonbrensler

Dersom fornybardirektivet ikke blir tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett, vil norske myndigheter kunne ha en svakere kontrollmulighet sammenliknet med land i EU. Som følge av at norske myndigheter ikke vil ha tilgang til databasen, og kanskje heller ikke verifikatører eller operatører, vil det kunne være utfordrende for norske aktører å dokumentere at kriteriene for å nulltelle utslipp er oppfylt ved å kansellere partier i Unionsdatabasen. Norske aktører vil i så fall være begrenset til dagens alternativer for å dokumentere oppfyllelse.

Uten gjennomføring av fornybardirektivet i norsk rett bør det også vurderes nærmere om det er behov nasjonale grep for å sikre at norske operatører har tilsvarende muligheter som operatører i EU til å dokumentere oppfyllelse av bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene som grunnlag for nulltelling i klimakvotesystemet.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet på skriftlig prosedyre (24.09.24 til 10.10.24) i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten relevant og akseptabel. 

Vurdering

EUs klimakvotedirektiv er tatt inn i EØS-avtalen. Rettsakter gitt med hjemmel i EUs klimakvotedirektiv anses i utgangspunktet som EØS-relevante.

Forordningen er vurdert som EØS-relevant og akseptabel.

Endringsforordningen introduserer bestemmelser som henviser til regler i fornybardirektivet med underliggende rettsakter og gassmarkedsdirektivet. Ingen av disse rettsaktene er inntatt i EØS-avtalen. Det kan derfor oppstå noen EØS-rettslige problemstillinger ved gjennomføring av endringsforordningen.

Status

Rettsakten ble publisert i EUs lovtidende (Official Journal) 27. september 2024 og trer i kraft 20 dager senere. Den skal gjelde fra 1. januar 2024, bortsett fra nærmere angitte bestemmelser som skal gjelde fra henholdsvis 1. juli 2024 og 1. januar 2025. 

Rettakten er til vurdering i EFTA-statene.