BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 8.1.2024)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EUs klimakvotesystem (EU ETS) er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, kraftproduksjon og luftfart. Systemet er rettslig forankret i direktiv 2003/87/EF om opprettelse av en ordning for handel med utslippskvoter for klimagasser i Unionen (heretter kalt klimakvotedirektivet) og flere underordnede rettsakter. Hovedprinsippet i EUs kvotesystem er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslipp fra de kvotepliktige aktivitetene (som er listet opp i vedlegg I til EUs klimakvotedirektiv) i tråd med overordnede klimamål.

Aktører omfattet av EUs kvotesystem skal etter artikkel 14 i EUs klimakvotedirektiv årlig overvåke og rapportere kvotepliktige utslipp i henhold til kommisjonsforordning om overvåking og rapportering av klimagassutslipp, forordning (EU) 2018/2066 (heretter kalt MR-forordningen). Regelverket er totalharmonisert på tvers av land som tar del i kvotesystemet og sørger for at det stilles så like krav som mulig ved måling eller beregning av CO2 for alle som er omfattet. MR-forordningen ble vedtatt i EU 19. desember 2018 og fastsatt som norsk forskrift 9. januar 2020.

Forordning om endring av MR-forordningen ble vedtatt i EU den 17. oktober 2023 og er en del av en større pakke med regelverk som følger av Europaparlaments- og Rådsdirektiv (EU) 2023/959 10. mai 2023 om endring av klimakvotedirektivet. Større endringer i klimakvotedirektivet som har ført til behov for endringer i MR-forordningen inkluderer krav til at avfallsforbrenningsanlegg for kommunalt avfall får plikt om å rapportere og overvåke av CO2 i henhold til MR-forordningen fra 1. januar 2024, og etableringen av et helt nytt og separat kvotesystem for veitransport, bygninger, og andre sektorer (ETS2) der leverandører av brensel skal overvåke og rapportere CO2-utslipp i henhold til MR-forordningen fra og med 1. januar 2025.

Den her omtalte forordning om endring av MR-forordningen gir både nye bestemmelser og endrer noen av bestemmelsene i nåværende MR-forordning. Sider ved ETS2 som ikke gjelder overvåking og rapportering av utslipp omtales ikke her, men er diskutert nærmere i EØS-notatet om Europaparlaments og rådsdirektiv (EU) 2023/959 av 10. mai 2023 om endring i klimakvotedirektivet.

Innhold i rettsakten

Nye regler for overvåking og rapportering av utslipp fra forbrenning av kommunalt avfall

På bakgrunn av endringen i klimakvotedirektivet om at avfallsforbrenningsanlegg for kommunalt avfall med termisk innfyrt effekt over 20 MW skal måle og rapportere sine utslipp fra 1. januar 2024 har EU vedtatt mindre endringer i MR-forordningen.

Det er vedtatt at land som tar del i kvotesystemet må rapportere utslipp fra omfattede avfallsforbrenningsanlegg til EU-kommisjonen innen 30. april hvert år etter at utslippene har funnet sted. Denne rapporteringen er unik for utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg siden disse anleggene ikke har krav om å svare kvoter for sine utslipp. Utslippet vil dermed ikke vil bli rapportert til EU-kommisjonen gjennom oppgjørsplikten som for øvrige anlegg.

Videre er det lagt til at anlegg som forbrenner avfall skal oppgi hvilke avfallskoder som inngår i avfallsmiksen.  

Det introduseres også en standard utslippsfaktor for kommunalt avfall som kan brukes av avfallsforbrenningsanleggene ved beregning av utslipp om ingen andre metoder for bestemmelse av utslippsfaktor er tilgjengelig.

Nye regler for overvåking og rapportering av utslipp fra luftfart

Endringene i MR-forordningen som gjelder luftfart inkluderer rapporteringsregler for støtteberettiget flydrivstoff og noen få endringer relatert til CORSIA (FNs markedsmekanisme for internasjonal luftfart).

En av endringene er etablering av regler for overvåking og rapportering av støtteberettiget flydrivstoff, altså ulike typer ikke-konvensjonelle flydrivstoff. Støtteberettiget flydrivstoff skal rapporteres på samme måte som biodrivstoff, som det allerede finnes etablerte regler for. For at drivstoffet skal kunne rapporteres som støtteberettiget flydrivstoff må det oppfylle gitte dokumentasjonskrav og kriterier, som at drivstoffet er sertifisert i henhold til godkjente sertifiseringsordninger og at det ikke dobbelttelles.

I tillegg er det tydeliggjort i regelverket at luftfartøysoperatører kan rapportere biodrivstoff eller støtteberettiget flydrivstoff på bakgrunn av faktura fra flyplassen der de har tanket, dersom operatøren kan dokumentere at drivstoffet er levert til drivstoffanlegget på den aktuelle flyplassen.

Rettsakten angir også endringer som skal sørge for tilpasning mellom rapportering i kvotesystemet og CORSIA. Luftfartsoperatører må over en gitt terskelverdi for sine totale utslipp for at de skal omfattes av CORSIA. I CORSIA nulltelles ikke bærekraftig biodrivstoff som i EU ETS. For å ta hensyn til denne forskjellen, er det nå tatt inn at det skal brukes en foreløpig utslippsfaktor ved beregning av totale utslipp ved vurdering av om operatøren er omfattet av CORSIA. Videre er utslippsfaktoren for Jet kerosene (Jet A1 eller Jet A) endret fra 3,15 til 3,16 tonn CO2/tonn drivstoff, slik at den samsvarer med utslippsfaktoren som brukes ved rapportering i CORSIA.

I tillegg er alle bestemmelser relatert til rapportering av "tonn-kilometer" fjernet fra MR-forordningen. Dette gjøres fordi denne metoden ikke lenger brukes for å gi tildeling av vederlagsfrie kvoter til luftfartsoperatører.

Andre endringer i reglene for overvåking og rapportering for stasjonære anlegg

Rettsakten inkluderer flere endringer og presiseringer i nåværende MR-forordning på bakgrunn av tilbakemeldinger fra landene som deltar i kvotesystemet eller for å tilpasse utdaterte regler til dagens situasjon.

MR-forordningen angir en metode for å vurdere om det kan gis unntak fra krav til målemetoder grunnet urimelig høy kostnad for å oppfylle kravene i forordningen. I denne beregningen inngår en referansepris for kvoter. Denne er justert fra 20 til 80 € for bedre å samsvare med dagens kvotepris. Videre er grensen for hva som kan ansees som urimelig kostbart økt fra 2 000 til 4 000 € i en rapporteringsperiode. For anlegg med utslipp under 25 000 tonn CO2 per år er grensen økt fra 500 til 1 000 €.

MR-forordningen har krav til at det skal sendes inn en forbedringsrapport til kompetent myndighet med beskrivelse av tiltak for å forbedre overvåking og rapportering ved omfattede stasjonære anlegg og luftfartøysoperatører. Hvor ofte det skal sendes inn en slik rapport avhenger av totale årlige utslipp. Den omtalte endringen av MR-forordningen gir lettelser i kravet for hvor ofte det skal leveres forbedringsrapporter ved å øke intervallet med ett år for alle størrelseskategorier.

Det er også gjort mindre endringer i MR-forordningen knyttet til bruk av biomasse i stasjonære anlegg for å sikre korrekt utregning av utslipp fra bruk av biomasse og for å unngå dobbelttelling av disse utslippene. Endringene skal sikre at biomasse blir håndtert korrekt i massebalanser der karbon fra biomasse blir værende i produkter, og dermed ikke gir CO2-utslipp. Videre er det gjort endringer som presiserer hvordan anlegg som mottar biogass fra gassnett og som samtidig måler CO2-utslipp med målebasert metode via kontinuerlig måling i avgassen (CEMS) skal unngå dobbelttelling av biogass. I tillegg er det lagt til presiseringer for hvordan man skal håndtere biomasse som overføres i produkter, brensler eller lignende fra et anlegg omfattet av kvotesystemet til et annet.

Regler for overvåking og rapportering av utslipp for kvotesystemet for veitransport, bygninger og andre sektorer (ETS2)

Kvotesystemet for veitransport, bygninger og andre sektorer (ETS2) er et separat kvotesystem med andre kvoter enn de for det eksisterende kvotesystemet for stasjonære anlegg og luftfart (ETS1). Det legges likevel opp til at MR-forordningen skal inneholde krav til overvåking og rapportering for regulerte enheter omfattet av ETS2. Det er derfor lagt til nye definisjoner, kapitler og vedlegg i MR-forordningen som skal sørge for dette.

Prinsippene for overvåking og rapportering for regulerte enheter vil i stor grad være de samme som for aktører omfattet av ETS1. Nye kapitler VIIa og VIIb beskriver både hvordan øvrige artikler i MR-forordningen skal tilpasses for regulerte enheter og innfører nye regler.

Utslipp fra omsatt brensel skal overvåkes og rapporteres ved å multiplisere mengde omsatt drivstoff med en utslippsfaktor, en biomasseandel, en omregningsfaktor, og en omfangsfaktor. Det legges opp til en del mer fleksibilitet og bruk av standardverdier ved rapportering i ETS2 enn i ETS1. I tillegg er det færre størrelseskategorier å ta hensyn til ved krav til rapportering. Det legges også opp til at mengder drivstoff kan rapporteres i samsvar med rapporterte mengder i andre regelverk, og at brensler kan behandles som standardbrensler med forenklede rapporteringskrav om det kan dokumenteres at det er lav variasjon i utslippsfaktor og nedre brennverdi for brenselet.

Den største forskjellen mellom reglene for overvåking og rapportering i ETS1 og de nye reglene for overvåking og rapportering i ETS2 er introduksjonen av en omfangsfaktor som skal brukes ved beregning av utslipp. Omfangsfaktoren skal rapporteres som en verdi mellom 0 og 1 basert på hvor stor del av drivstoffet som er levert til sluttbrukere som ETS2 er ment å dekke. Denne faktoren skal sørge for at brenselomsetteren ikke blir pålagt kvoteplikt for brensel levert til visse sektorer som ikke er i omfanget av ETS2, som for eksempel landbruk.

For å unngå dobbel økonomisk byrde som følge av kvoteplikt skal det i ETS2 ikke rapporteres utslipp for brensel levert til sluttbrukere omfattet av ETS1. Dette skal tas hensyn til gjennom omfangsfaktoren. MR-forordningen er derfor endret slik at aktører som overvåker og rapporterer utslipp i ETS1 skal rapportere hvilke regulerte enheter omfattet av ETS2 de har mottatt brensel fra og hvor mye av dette brenselet som er brukt i rapporteringsåret, og dermed hvor mye brensel den regulerte enheten omfattet av ETS2 kan trekke fra ved sin rapportering som har frist en måned senere.

En annen forskjell i regelverket for overvåking og rapportering av utslipp i ETS2 sammenlignet med de eksisterende reglene for ETS1 er at kompetent myndighet i større grad kan bestemme hvilke metoder og faktorer de regulerte enhetene skal benytte ved overvåking og rapportering.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Den opprinnelige MR-forordningen er inkorporert i norsk rett ved klimakvoteforskriften § 2-1 og gjelder som norsk forskrift. Klimakvoteforskriften § 2-1 ble 21. desember 2023 endret slik at det også er tatt inn henvisning til denne endringsforordningen.

Nasjonal gjennomføring av ETS2 forutsetter at det gjøres endringer i klimakvoteforskriften. Overvåknings- og rapporteringsplikten som introduseres i denne forordningen for aktører under ETS2 gjelder utslipp av CO2 og er hjemlet i forurensningsloven. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Konsekvenser som følge av nye regler for overvåking og rapportering av utslipp fra forbrenning av kommunalt avfall

Endringene i MR-forordningen vil i liten grad få konsekvenser for norske avfallsforbrenningsanlegg, ansvarlig myndighet eller andre interessenter.

Den foreslåtte endringen om at norske myndigheter plikter å rapportere utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg til EU-kommisjonen vil øke administrativ byrde hos ansvarlige myndigheter marginalt. Informasjonen som skal rapporteres til EU-kommisjonen vil innhentes gjennom kjente rapporteringssystemer hvor Miljødirektoratet har lang erfaring med prosessering av data.

Inkluderingen av krav om å rapportere avfallskoder der det skal rapporteres for forbrenning av avfall anses å ha lav betydning for administrativ og økonomisk byrde hos avfallsforbrenningsanleggene, da anleggene allerede skal være kjent med avfallskodene gjennom øvrig regelverk de er forpliktet til.

Introduksjonen av en standard utslippsfaktor for avfall anses å ha liten betydning for norske avfallsforbrenningsanlegg ettersom vi allerede har en nasjonal standardfaktor for avfall. Der det finnes nasjonale standardfaktorer skal disse alltid benyttes før verdier gitt av MR-forordningen tas i bruk.

Konsekvenser som følge av nye regler for overvåking og rapportering av utslipp fra luftfart

Endringene i MR-forordningen som gjelder luftfart vil ikke føre til store økonomiske eller administrative konsekvenser for luftfartsoperatører eller administrerende myndighet.

Konsekvenser av andre endringer i reglene for overvåking og rapportering for stasjonære installasjoner

Flere norske kvotepliktige anlegge har i dag  godkjent unntak fra krav til måleusikkerhet etter å ha dokumentert at det er urimelig kostbart å oppfylle de strengeste kravene i MR-forordningen. Endringen av referanseprisene for å reflektere dagens kvotepris fører til at operatører for anleggene må søke om å benytte unntaksmuligheten på nytt, og søknaden må behandles av Miljødirektoratet med hensyn til nye prisreferanser. Videre vil kanskje noen av søknadene ikke lenger tilfredsstille kravene, slik at det ikke lenger kan gis unntak. Hvis det er tilfelle, vil det medføre økte kostnader ved de anleggene dette gjelder.

Endringene i intervaller for forbedringsrapporter vil føre til marginalt mindre arbeid for både kvotepliktige anlegg og Miljødirektoratet. Vi forventer ikke at dette vil svekke utvikling av rutiner for overvåking og rapportering ved virksomhetene i særlig grad, siden det hvert år gjennomføres et verifikasjonsbesøk hvor rutiner og samsvar med regelverk gjennomgås i forbindelse med levering av utslippsrapporten.

Angående de beskrevne endringene for bruk av biomasse er det få anlegg i kvotesystemet om er omfattet av disse reglene, og regelendringene er primært justeringer som tydeliggjør hvordan regelverket skal forstås. De norske anleggene praktiserer i stor grad allerede regelverket i tråd med denne justeringen, og endringene vil derfor ha små konsekvenser for alle berørte parter.

Øvrige mindre endringer og rettelser av MR-forordningen som ikke er beskrevet i nærmere detalj i dette notatet vil medføre små eller ingen økonomiske og administrative konsekvenser for alle berørte parter.

Regler for overvåking og rapportering av utslipp i ETS2

Konsekvensene av at Norge tar del i det nye kvotesystemet (ETS2) er ikke vurdert i dette EØS-notatet. Konsekvenser knyttet til de foreslåtte endringene i MR-forordningen for overvåking og rapportering av utslipp omfattet av ETS2 er beskrevet nedenfor.

Vi forventer at de fleste brenselomsettere som eventuelt vil omfattes av de foreslåtte reglene for overvåking og rapportering for regulerte enheter omfattet av ETS2 vil kunne håndtere de fleste av kravene uten en betydelig økt økonomisk og administrativ byrde. Dette kommer av at de fleste av disse omsetterne allerede rapporterer mengder brensel gjennom andre rapporteringskrav, og vi antar at det kan brukes standardfaktorer ved bestemmelse av utslippsfaktorer for de fleste brensel. De største utfordringene ved overvåking og rapportering virker å være bestemmelse av omfangsfaktor og biomasseandel ved rapportering av utslipp.

Ettersom omfangsfaktoren skal baseres på hvor stor andel av drivstoffet som leveres til sluttbrukere som er innenfor omfanget av ETS2 forutsetter dette at drivstoffomsetteren vet hvilke sluttbrukere som benytter brenselet, og er i stand til å skille disse fra resten på en troverdig måte. Dette kan være krevende i de tilfellene hvor brenselet går fra drivstoffomsetter via videreforhandler til sluttbruker. Det nye regelverket oppgir regler for hvilke metoder som skal benyttes ved bestemmelse av omfangsfaktoren, men bruk av flere av disse metodene avhenger av at det finnes nasjonale systemer for kontroll (for eksempel bruk av drivstoffmerking). Vi forventer at reglene for bestemmelse av omfangfaktorer vil føre til en økt administrativ byrde både for regulerte enheter og myndigheter. Det kan heller ikke utelukkes at dette kan føre til en økt administrativ byrde for visse underleverandører og sluttbrukere.

Det er ikke vurdert i nærmere detalj, men vi antar at regulerte enheter omfattet av ETS2 vil få noe økt administrativ og økonomisk byrde som følge av at nulltelling av utslipp fra biomasse, på samme måte som for bruk av biomasse i ETS1, er avhengig av å oppfylle bærekraftskrav og krav til utslippsreduksjonskriterier beskrevet i det reviderte fornybardirektivet (REDII).

Den administrative byrden hos kompetent myndighet forventer vi at vil øke betydelig i både i tidlig fase hvor systemer for innrapportering må etableres og det er et stort behov for kommunikasjon og veiledning av regulerte enheter, og ved drift og videre forvaltning av ETS2. Dette vil også føre til en økt økonomisk byrde som følge av at forvaltning av ETS2 vil trenge flere ressurser enn det som er tilgjengelig i Miljødirektoratet i dag.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert, på skriftlig prosedyre med frist 6. november 2023. 

Vurdering

Rettsakten utfyller endringene i EUs klimakvotedirektiv (direktiv (EU) 2023/959) som EFTA-statene allerede har klarert for innlemmelse i EØS-avtalen. Rettsakten vurderes som nødvendig for at EFTA-statene skal kunne delta i systemet på like vilkår som EU-landene og vurderes følgelig som EØS-relevant. Det haster med EØS-innlemmelse av rettsakten for at EFTA-statene skal kunne delta i kvotesystemet på like vilkår med EU-landene fra oppstart 1.1.2024.

Rettsaktens artikkel 75t bokstav c) inneholder referanser til rettsakter som ikke er innlemmet i EØS-avtalen og som ikke regnes som EØS-relevante. KLDs vurdering er at det vil være behov for et unntak for EFTA-statene på dette punktet for å unngå å etablere nye rapporteringskrav basert på regelverk som ikke er innlemmet i EØS-avtalen. 

Status

Rettsakten ble publisert i EU-tidende 18. oktober 2023. Den trer i kraft 1. januar 2024.

De deler av forordningen som omhandler ETS2 trer først i kraft 1. juli 2024. Dette gjelder artikkel 1 punkt (24), (25)(a)(iii), (25)(d), (27), (30)(a), (31), (33), (34)(d) og (35), jf. forordningens artikkel 2.

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 8. desember 2023 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 340/2023.