BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 26.8.2024)

Sammendrag av innhold

FNs luftfartsorganisasjon (ICAO) etablerte i 2019 et globalt markedsbasert virkemiddel (CORSIA) for å redusere utslipp fra internasjonal luftfart. CORSIA står for Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation. Essensen er at luftfartøysoperatører fra stater som deltar i CORSIA må begrense sine utslipp eller kjøpe og slette godkjente utslippsenheter for å kompensere for utslippene i den grad disse overstiger operatørens historiske utslippsnivå. For årene 2021-2023 er det utslippene i 2019 som utgjør det historiske sammenligningsgrunnlaget. EUs medlemsland, Island og Norge deltar i CORSIA. Luftfartøysoperatører hjemmehørende i EU-land, Island og Norge må følgelig etterleve forpliktelsene i CORSIA.

ICAOs CORSIA-regelverk må ses i sammenheng med EUs klimakvotesystem for luftfart (EU ETS). EU besluttet i 2008 å etablere et kvotesystem for utslipp fra luftfart med virkning fra 2012. Ved oppstart i 2012 omfattet kvotesystemet utslipp fra alle flyvninger til og fra lufthavner beliggende i EØS, inkludert flyvninger til og fra Europa og flyvninger utført av operatører fra tredjeland. Senere er EUs kvotesystem for luftfart innskrenket til å omfatte flyvninger innad i EØS-området, mens CORSIA regulerer flyvninger til og fra og utenfor EØS-området. Kvotedirektivets bestemmelser om kvoteplikt på luftfart ble innlemmet i EØS-avtalen i 2011 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 6/2011. Norge deltok i kvotesystemet fra oppstart i 2012 på lik linje med EU-landene.

Forpliktelsene i CORSIA har paralleller og fellestrekk med EU ETS. Begge systemene forutsetter at luftfartøysoperatørene overvåker og rapporterer sine klimagassutslipp, og EU-landenes deltakelse i CORSIA er regulert med hjemmel i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet). Videre har EU valgt å gi regelverket om overvåking, rapportering og verifikasjon under EU ETS tilsvarende anvendelse under CORSIA. Luftfartøysoperatører som omfattes av både EU ETS og CORSIA kan dermed forholde seg kun til ett overvåkings- og rapporteringsregime, jf. forordning (EU) 2019/1603, som spesifiserer hvilke flyvninger som omfattes av rapporteringsforpliktelsene under CORSIA . 

Den foreliggende rettsakten forplikter EUs medlemsstater til å informere sine luftfartøysoperatører om fraværet av 2021-forpliktelser under CORSIA. Denne notifikasjonen skal gis innen 30. november 2022. Innen 30. november 2023 skal medlemsstatene informere sine luftfartøysoperatører om at det heller ikke vil være forpliktelser under CORSIA hva gjelder året 2022.

Ett av formålene med den foreliggende rettsakten er å minimere administrative byrder for medlemsstatene og luftfartøysoperatører ved å tydeliggjøre konsekvensene av CORSIA-forpliktelsene - at luftfartøysoperatørene ikke trenger å kjøpe og slette utslippsenheter for 2021 og 2022 under CORSIA . Årsaken til at det ikke blir forpliktelser under CORSIA i 2021 og 2022 er at koronapandemien har gjort at samlet utslipp fra luftfart i disse årene er lavere enn utslippsnivået i 2019.   

Den foreliggende rettsakten må ses i sammenheng med de luftfartsrelaterte endringene i klimakvotedirektivet, se KOM(2021)551. Det ble oppnådd politisk enighet om innholdet i klimakvotedirektivet i desember 2022, men regelverket er ennå ikke formelt vedtatt og publisert i EUs Official Journal. De luftfartsrelaterte endringene i klimakvotedirektivet inneholder blant annet en del andre bestemmelser knyttet til etterlevelsen av CORSIA. På denne bakgrunn gjelder medlemsstatenes informasjonsforpliktelse for 2022-utslippene (med frist 30. november 2023) kun for det tilfellet at endringene i EUs klimakvotelovgivning for luftfart ikke er formelt vedtatt og gjennomført innen 30. november 2023. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten forplikter medlemsstatene til å informere sine operatører om at de - for årene 2021 og 2022 - ikke vil være forpliktet til å slette utslippsenheter under CORSIA. Rettsakten har ikke økonomiske konsekvenser. Rettsakten har begrensede administrative konsekvenser for Miljødirektoratet.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert på skriflig prosedyre (10.02.2023 - 17.02.2023). Spesialutvalget fant rettsakten relevant og akseptabel. 

Vurdering

Rettsakten gjelder CORSIA, som er FNs globale virkemiddel for å begrense utslipp fra luftfart. Rettsakten har med andre ord betydning for Norges forhold til tredjeland. Tredjelandsbestemmelser faller i utgangspunktet utenfor EØS-avtalens virkeområde. 

EU har imidlertid valgt å regulere sin deltakelse i CORSIA gjennom klimakvotedirektivet, dvs. regelverket som ligger til grunn for klimakvotesystemet på bedriftsnivå (EU ETS). Den foreliggende rettsakten er derfor formelt sett en endring til direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet), som ble innlemmet i EØS-avtalen i 2007. 

I tillegg til klimakvotedirektivet har Norge allerede akseptert å innlemme i EØS-avtalen rettsakter som regulerer oppfølgingen av CORSIA-forpliktelsene og samspillet mellom CORSIA og klimakvotesystemet. Delegert kommisjonsforordning (EU) 2019/1603 ble for eksempel innlemmet gjennom EØS-komitébeslutning nr. 74/2021. Forordning 2019/1603 regulerer EUs gjennomføring av CORSIA-regelverket, nærmere bestemt CORSIA-bestemmelsene om overvåking, rapportering og verifisering av utslipp fra luftfart. At forholdet til tredjeland i utgangspunktet faller utenfor EØS-avtalens virkeområde ble håndtert gjennom en felleserklæring til EØS-komitebeslutning nr. 74/2021. I erklæringen ble det presisert at EØS-innlemmelsen av forordning (EU) 2019/1603 ikke påvirker EØS-avtalens virkeområde.

Norges oppfyllelse av forpliktelsene i CORSIA reguleres dermed allerede gjennom EØS-avtalen. Denne løsningen er ansett som en fordel for luftfartøysoperatører som administreres av Norge. At alle operatørene forholder seg til det samme regelverket og den samme forståelsen av dette sikrer at informasjonsflyten – i dette tilfellet informasjon om at det for årene 2021 og 2022 ikke vil være utslippsforpliktelser under CORSIA – blir lik i hele EØS-området. Manglende koordinering når det gjelder informasjonsflyten kan få betydning for markedsaktørene eller det indre marked.

Rettsakten som er tema for dette EØS-notatet har en kobling til og er avledet av forordning (EU) 2019/1603, og bør følgelig håndteres på samme måte.  

Dette tilsier samlet sett at rettsakten innlemmes i EØS-avtalen, men med en ny felleserklæring om at innlemmelse ikke skal ha betydning for EØS-avtalens virkeområde når det gjelder tredjelandsbestemmelser. 

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU den 18. januar 2023. Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 8. desember 2023.

Rettsakten ble gjennomført i norsk rett 16. august 2024 gjennom endringer i klimakvoteforskriften.