BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 12.1.2024)

Bakgrunn

EUs mål om utslippskutt under Parisavtalen skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 

2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for sektorer som transport, jordbruk, avfall og bygg, samt deler av industri og petroleumssektoren.

3. Regelverk om bokføring av opptak og utslipp i sektoren skog og andre arealer (LULUCF-forordningen). 

Til sammen setter de tre pilarene et samlet tak på utslippene fra EU-landene. Sammen med en rekke supplerende regelverk skal de tre pilarene sikre at EU når sine overordnede klimamål for 2030.  

I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Det følger av EUs klimalov at netto karbonopptak kan bidra til måloppnåelsen med inntil 225 millioner tonn CO2-ekvivalenter (2,2 prosent av utslippene EU) i 2030, men at EU skal ta sikte på et høyere netto opptak enn dette i 2030, i tråd med målet om klimanøytralitet i 2050. Et forsterket klimamål krever forsterket klimaregelverk. Temaet for dette EØS-notatet er EUs forsterkede skog- og arealbruksforordning, også kalt LULUCF-forordningen (forkortelse for "land use, land use change and forestry").

Endringene i skog- og arealbruksregelverket inngår i det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. 

Sammendrag av innhold

Den forsterkede LULUCF-forordningen fastsetter et mål om å øke det samlede nettoopptaket i skog- og arealbrukssektoren i EU til 310 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2030. Dette er 42,3 millioner tonn høyere enn gjennomsnittsopptaket i EU i perioden 2016-2018 (267,7 millioner tonn CO2) og 85 millioner tonn høyere enn det opptaket i EU i 2030 som ville følge av den gamle netto-null-forpliktelsen for medlemslandene (225 millioner tonn CO2).

Hvert medlemsland får tallfestede mål om nettoopptak i 2030 og budsjett for perioden 2026-2029, som til sammen skal sørge for at EU når sitt 2030-mål for skog- og arealbrukssektoren.

For perioden 2021-2025 gjøres det bare minimale endringer i regelverket. For denne perioden gjelder fortsatt den såkalte netto-null-forpliktelsen, som innebærer at hvert hvert medlemsland skal sørge for at samlede utslipp i skog- og arealbrukssektoren ikke overskrider det samlede opptaket over femårsperioden. 

Den forsterkede LULUCF-forordningen omfatter også andre forhold som skal bidra til en vellykket gjennomføring, herunder forsterket resultatmåling og -oppfølging. Medlemslandene skal melde inn helhetlige klimaplaner for arealsektoren, og regelverket skal sikre bedre samordning med annen politikkutforming blant annet på områdene naturmangfold og bioenergi.

Medlemslandenes forpliktelse for perioden 2021-2025:

For perioden 2021-2025 videreføres netto-null-forpliktelsen: Hvert medlemsland skal sørge for at samlede utslipp ikke overskrider det samlede opptaket i skog- og arealbrukssektoren over femårsperioden, basert på de særlige bokføringsreglene for kategoriene påskoging, avskoging, forvaltet skog, dyrket mark, beitemark og våtmark (frivillig å inkludere utslipp og opptak fra våtmark i perioden 2021-2025). For arealkategorien forvaltet skog betyr det at netto opptak blir målt opp mot en fremoverskuende referansebane (forest reference level – FRL), slik at det er differansen fra referansebanen som bokføres som opptak eller utslipp opp mot netto-null-forpliktelsen. Oppgjøret for netto-null-forpliktelsen skjer i 2027.

Medlemslandenes forpliktelser for perioden 2026-2030:

Fra og med 2026 bortfaller netto-null-forpliktelsen og den tilhørende referansebanen for skog.

Hvert medlemsland har i stedet fått et mål (tallet i kolonne C i Annex IIa) for hvor mye høyere nettoopptaket i 2030 skal være sammenliknet med gjennomsnittlig nettoopptak i referanseperioden 2016-2018. Målene er basert på at hvert land skal bidra til den økningen som trengs i EU samlet sett (42,3 mill tonn) for å bringe nettoopptaket i EU opp til 310 mill tonn i 2030. Landets prosentvise andel av økt nettoopptak i EU skal være lik landets prosentvise andel av forvaltet areal i EU. Altså: Landets mål i kolonne C = 42,3 mill tonn multiplisert med landets forvaltede areal dividert med EUs forvaltede areal.

Hvert medlemsland får også et budsjett for nettoopptak i perioden 2026-2029. Dette budsjettet er basert på en lineær opptrapping av nettoopptaket opp til det nasjonale 2030-målet beskrevet ovenfor.

Vurderingen av om medlemslandene når sine nasjonale budsjetter for 2026-2029 og målet for 2030 gjøres på grunnlag av data om utslipp og opptak i de nasjonale klimagassregnskapene slik de rapporteres til FN, i kategoriene skog, dyrket mark, beite, vann og myr, bebyggelse og annen utmark. (De særskilte bokføringskategoriene og bokføringsreglene opp mot netto-null-forpliktelsen for perioden 2021-2025 gjelder altså ikke for perioden 2026-2030.) Oppgjøret for forpliktelsene i perioden 2026-2030 skjer i 2032.

Nye insentivordninger for å øke opptaket

Kommisjonen har varslet at den vil legge frem forslag til nye insentivordninger som skal sikre at private aktører styrker innsatsen for å øke opptaket i skog- og arealbrukssektoren. Det vises spesifikt til ordninger som frem mot 2030 skal gi insentiver til "carbon farming" og etablering av et felles system for sertifisering av økt opptak. Samtidig vil det være et mål å unngå reduksjon i karbonlagrene. Slike initiativ forutsetter mer dekkende resultatmåling.

Fleksibilitet

Artikkel 12

Medlemslandene vil fortsatt kunne bruke kvoter fra innsatsfordelingsforordningen (ESR) til å oppfylle forpliktelsene under LULUCF-forordningen (artikkel 12 nr. 1), og overføre overskuddsopptak til andre land innenfor systemet (artikkel 12 nr. 2) – her er det ikke gjort endringer.

Når det gjelder muligheten til å bruke overskuddsopptak i LULUCF-sektoren til å oppfylle forpliktelsene under innsatsfordelingsforordningen (ESR), vises det til EØS-notat om endringene i ESR.

Medlemsland som i perioden 2021-2025 har høyere opptak enn utslipp i skog- og arealbrukssektoren (som altså overoppfyller netto-null-forpliktelsen) kunne etter de gamle reglene spare overskuddet og bruke det til å oppfylle forpliktelsen for perioden 2026-2030. Denne sparemuligheten er fjernet i den forsterkede LULUCF-forordningen.

Kompensasjon etter artikkel 13

Land som over perioden 2021-2025 har et opptak i forvaltet skog som er lavere enn referansebanen (FRL), må i utgangspunktet bokføre differansen som et utslipp opp mot netto-null-forpliktelsen. Artikkel 13 åpner imidlertid for kompensasjon, som er en slags «rabatt» på det utslippet man må bokføre. En betingelse for kompensasjon er at EU samlet sett når netto-null-målet over perioden. Reglene om kompensasjon i artikkel 13 er en videreføring av det som også gjaldt etter det gamle regelverket, men med noen endringer: I det nye regelverket er kompensasjonsmekanismen begrenset til perioden 2021-2025. Det henger sammen med at netto-null-forpliktelsen og referansebanen for skog utgår fra 2026 (se ovenfor). Siden tidsperioden for mekanismen blir halvert, blir også maksimumsnivået for kompensasjonen halvert, til det halve av beløpet fastsatt i annex VII (for Norges del vil det bety halvparten av 35,5 mill. tonn, dvs. 17,75 mill tonn).

Kompensasjon etter artikkel 13b

Siden kompensasjonsmekanismen for forvaltet skog i artikkel 13 nå er begrenset til perioden 2021-2025 (se ovenfor), er det fastsatt en ny kompensasjonsmekanisme for perioden 2026-2030 i art 13b. Den vil virke etter lignende prinsipper som den i artikkel 13, men virkeområdet blir utvidet fra forvaltet skog til alle seks arealkategorier. Land som har et samlet nettoopptak i LULUCF-sektoren som er lavere enn forpliktelsen (2030-målet og/eller budsjettet for 2026-2029), kan – på nærmere betingelser – bruke fleksibilitetsmekanismen (kompensasjon) etter artikkel 13b til å oppfylle forpliktelsen.

En av betingelsene for kompensasjon etter artikkel 13b er at EU oppfyller målet om et opptak på 310 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2030. I vurderingen av om dette 2030-målet er oppfylt, skal Kommisjonen inkludere opp til 30%, men ikke mer enn 20 mill. tonn, av eventuelt overskudd i LULUCF-sektoren i perioden 2021-2025.

Kompensasjonen etter artikkel 13b kan for hvert medlemsland som hovedregel maksimalt utgjøre halvparten av beløpene i anneks VII, det vil si til sammen 178 millioner tonn CO2-ekv. for hele EU. (Den andre halvparten av beløpene i annex VII er satt av til kompensasjon for perioden 2021-2025 etter artikkel 13.) Artikkel 13b nr. 5 gir imidlertid mulighet for en tilleggskompensasjon for land som får problemer med måloppnåelsen pga naturlige forstyrrelser. Tilleggskompensasjon er betinget av at andre medlemsland ikke bruker opp sin kompensasjonsmulighet i anneks VII. Ubrukt kompensasjon kan da gis til medlemsland som har opplevd naturlige forstyrrelser. Hvis behovet for kompensasjon overstiger ubrukt kompensasjon, skal den ubrukte kompensasjonen fordeles forholdsmessig mellom landene med behov for kompensasjon. Artikkel 13b nr. 6 gir – på nærmere betingelser – mulighet for ytterligere tilleggskompensasjon til land som opplever langsiktige effekter av klimaendringer som resulterer i økte utslipp eller reduserte opptak utenfor deres kontroll, og til land som har en eksepsjonelt høy andel av forvaltede arealer med organisk jord sammenliknet med gjennomsnittet i EU.

Etterlevelse og sanksjoner

Etter det tidligere regelverket gjaldt netto-null-forpliktelsen både for perioden 2021-2025 og 2026-2030. Hvis et land fikk et underskudd i forhold til netto-null-forpliktelsen for en av periodene, skulle landet få fratrekk for et tilsvarende antall utslippsenheter under innsatsfordelingsforordningen (jf. innsatsfordelingsforordningen artikkel 9(2)).

I det nye regelverket er denne sanksjonen og koblingen mellom LULUCF-forordningen og innsatsfordelingsforordningen beholdt for perioden 2021-2025, men den gjelder ikke for perioden 2026-2030. Her gjelder i stedet den nye regelen i LULUCF-forordningen artikkel 13c: Hvis et land ender med et underskudd opp mot det nasjonale budsjettet for nettoopptak i perioden 2026-2029, etter at man har tatt hensyn til fleksibilitene i art. 12 og 13b, skal dette underskuddet mulitipliseres med 1,08 og legges oppå landets utslippstall for 2030.

Det er ikke bestemt hva som skal være konsekvensen av at et land ikke når sitt 2030-mål (etter at man har lagt til eventuelt underskudd fra 2026-2029 multiplisert med 1,08), men i fortalepunkt 16 heter det at underskudd som er akkummulert fram til 2030 skal tas i betraktning når Kommisjonen fremmer forslag til regelverk for perioden etter 2030.

Endringer i styringssystemforordningen (2018/1999)

Styringssystemforordningen inneholder reglene for overvåking og rapportering av utslipp og opptak i LULUCF-sektoren og for å kontrollere medlemsstatenes fremdrift mot målene i sektoren. I det forsterkede regelverket er det gjort noen endringer i styringssystemforordningen som reflekterer endringene i LULUCF-forordningen.

Hvis Kommisjonen finner at det er en differanse mellom hva medlemslandene i 2020, 2023 eller senere rapporterer om gjennomsnittlig nettoopptak i referanseperioden 2016-2018, og denne differansen er på mer enn 0,5 mill. tonn, skal Kommisjonen verifisere:

• transparens, nøyaktighet, konsistens, sammenliknbarhet og fullstendighet av den informasjonen som er rapportert
• at LULUCF-rapporteringen er gjort i overensstemmelse med UNFCCC veilendningsmateriell og EU-regelverk.

Bakgrunnen for denne regelen er at medlemslandenes mål for 2030 og budsjett for 2026-2029 er satt relativt til gjennomsnittsopptaket i 2016-2018. Hvis medlemslandene nedjusterer nettoopptaket i 2016-2018, f.eks. som følge av metodeendringer eller nye data, vil det altså bety at kravet til nettoopptak i 2030 og 2026-2029 reduseres tilsvarende. Det kan medføre risiko for at EU ikke når målet om et samlet nettoopptak på 310 mill tonn i 2030, og det er grunnen til at Kommisjonen skal kontrollere medlemslandenes rapportering når det skjer endringer i det rapporterte gjennomsnittlige nettoopptaket i 2016-2018 på mer enn 0,5 mill tonn.

Det forsterkede LULUCF-regelverket gjør det nødvendig å estimere uslipp og opptak med større nøyaktighet. Det er også behov for bedre koblinger mellom tiltak for å øke nettoopptaket og effekter på naturmangfold, jordhelse m.m. Det er derfor gjort endringer i annex V del 3 til styringsforordningen som skal sikre bedre metoder for måling og rapportering i LULUCF-sektoren.

Merknader
Rettslige konsekvenser

LULUCF-forordningen faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde fordi den utgjør en del av rammeverket for samarbeid på statlig nivå for å oppfylle EUs felles utslippsmål. Rettsakten overlater dessuten til medlemsstatene å vedta egnete virkemidler og tiltak nasjonalt for å sikre måloppnåelse. Den forrige versjonen av LULUCF-forordningen (forordning (EU) 2018/841) er imidlertid innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter, jf. EØS-komitébeslutning nr. 269/2019. Ved en videreføring av dagens klimasamarbeid med EU, vil Norge måtte delta i den forsterkede versjonen av LULUCF-forordningen, dvs. innlemme rettsakten med eventuelle tilpasninger i EØS-avtalens protokoll 31, gjennom en EØS-komitébeslutning som gir EU-regelverket anvendelse på Norge.  

Rettsakten er bindende på statlig nivå og krever ikke gjennomføring i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Perioden 2021-2025

Det er minimale endringer i reglene for perioden 2021-2025. Det er fortsatt netto-null-forpliktelsen som gjelder. For denne perioden vil det derfor ikke være vesentlige endringer i de administrative eller økonomiske konsekvensene av å delta i det forsterkede LULUCF-regelverket. Beregninger basert på de nyeste fremskrivningene tilsier at Norge kan få et beregnet underskudd på om lag 34 mill. tonn CO2-evk. for perioden 2021-2025. Hvis Norge får tilgang på kompensasjon for forvaltet skog, kan underskuddet bli redusert til om lag 16 mill. tonn. Det er ikke mulig å fjerne underskuddet i perioden 2021-2025 gjennom innenlandske tiltak. En mulig løsning er å kjøpe utslippsenheter under innsatsfordelingen og/eller skogkreditter. Pris og tilgjengelighet på slik fleksibilitet er ikke kjent.

Perioden 2026-2030

Etter den tidligere versjonen av LULUCF-forordningen, som er innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 og som Norge derfor er bundet av, gjelder netto-null-forpliktelsen også for perioden 2026-2030. Det kan antas at Norges underskudd i forhold til netto-null-forpliktelsen vil være om lag det samme i perioden 2026-2030 som i perioden 2021-2025, altså 34 mill. tonn eller 16 mill. tonn med kompensasjon.

Med den forsterkede LULUCF-forordningen bortfaller netto-null-forpliktelsen for 2026-2030. Ved innlemming av forordningen i EØS-avtalen vil Norge få fastsatt et mål for økt nettoopptak i 2030 sammenliknet med 2016-2018 og et budsjett for 2026-2029. Gitt tilsvarende beregningsmåte som for EUs medlemsland (mål for økt nettoopptak i 2030 = 42,3 mill tonn multiplisert med landets forvaltede areal dividert med EUs forvaltede areal) har Miljødirektoratet beregnet at Norge vil kunne få et mål om at nettoopptaket i 2030 skal være 1,47 mill. tonn høyere enn gjennomsnittet i referanseperioden 2016-2018.

I denne beregningen er Norges forvaltede areal i NIR2020 lagt til grunn (ca 14 000 kha). Målene for EUs medlemsland er også beregnet ut fra tall i NIR2020.

I NIR2021 økte tallet på Norges forvaltede areal fra ca 14 000 kha til i overkant av 25 000 kha, som følge av en oppdatering gjort etter en revisjonsmerknad fra FN i 2018. Dersom man legger dette oppdaterte tallet på forvaltet areal til grunn, i stedet for tallet fra NIR2020, blir Norges mål at nettoopptaket i 2030 skal være 2,57 mill. tonn høyere enn gjennomsnittet i referanseperioden 2016-2018.

Miljødirektoratet har også beregnet Norges budsjett for 2026-2029 og Norges underskudd(gap)/overskudd i forhold til budsjett for 2026-2029 og mål for 2030.

Dersom man legger forvaltet areal fra NIR2020 til grunn for beregningen av Norges 2030-mål, kan Norge få et overskudd i perioden 2026-2030 på om lag 11 mill. tonn. Dersom man i stedet legger til grunn det nye, oppdaterte tallet på forvaltet areal, blir det beregnede overskuddet om lag 7 mill. tonn.

Det må understrekes at det er stor usikkerhet om beregningene av Norges overskudd i perioden 2026-2030 etter nytt regelverk. Data- og metodeforbedringer i det nasjonale klimagassregnskapet og i framskrivningene vil endre hele tidsserien, og dette kan gi store utslag i beregningene.

Selv om det er stor usikkerhet om beregningene, ser det ut til at Norge ligger betydelig bedre an i perioden 2026-2030 med nytt regelverk sammenliknet med det gamle regelverket. Grunnen til det er at referanseperioden er endret. Etter det gamle regelverket blir opptaket i forvaltet skog sammenliknet med en referansebane som er basert på skogforvaltningspraksis i perioden 2000-2009, da nettoopptaket i norsk skog lå på et historisk høyt nivå. I det nye regelverket er referanseperioden 2016-2018, da nettoopptaket i norsk skog var relativt lavt. En annen viktig forklaring på at Norge kommer bedre ut etter nytt regelverk er at man har endret hvordan man bokfører utslipp fra avskoging. Etter det gamle regelverket må man bokføre hele utslippet fra avskoging opp mot netto-null-forpliktelsen (dvs. referansenivået for avskoging er 0), og dette bidrar vesentlig til Norges gap til netto-null-forpliktelsen. Etter det nye regelverket behandles utslipp fra avskoging på samme måte som andre opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren, med opptak og utslipp i perioden 2016-2018 som referansenivå.

I det nye regelverket endres muligheten for kompensasjon ved manglende måloppnåelse. Dagens kompensasjonsmekanisme (artikkel 13) kan bare brukes til å veie opp for at opptaket i bokføringskategorien forvaltet skog blir lavere enn i referansebanen. Den nye kompensasjonsmekanismen i artikkel 13b omfatter alle arealkategorier i LULUCF-sektoren. Dermed kan den også brukes til å kompensere for utslipp fra avskoging. På den andre siden er det stor usikkerhet om hvor mye kompensasjon som faktisk vil bli tilgjengelig i perioden 2026-2030 etter det nye regelverket, siden det er en betingelse at EU samlet sett når målene for LULUCF-sektoren og siden disse målene er betydelig skjerpet i det nye regelverket sammenliknet med det gamle (se beskrivelsen av kompensasjonsmekanismen i kapitlet om fleksibilitet). Hvis Norge får et overskudd i perioden 2026-2020 etter det nye regelverket, slik beregningene antyder, vil imidlertid Norge ikke ha behov for kompensasjon i denne perioden.

Administrativt vil det bli en vesentlig forenkling når man går bort fra en framoverskuende referansebane for forvaltet skog og over til bokføring med utgangspunkt i rapporteringskategoriene i Klimakonvensjonen.

Sakkyndige instansers merknader

Forslag til rettsakt har foreløpig ikke vært forelagt Spesialutvalget for miljøsaker. Kommisjonens forslag til endringer i LULUCF-forordningen ble sendt på høring av Klima- og miljødepartementet sammen med de øvrige forslagene i "Fit for 55"-pakken, med frist 15. september 2021. Høringsinstansene er delt i sitt syn på forslaget. Norges Skogeierforbund og Norskog er kritiske til forslaget og advarer mot store negative konsekvenser for norsk skogbruk. De er særlig opptatt av at forslaget mangler langsiktighet og ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til at få tiltak i skog har effekt på kort sikt. De advarer mot at det kan bli svært krevende for Norge å nå et mål om å øke opptaket i LULUCF-sektoren innenfor avtaleperioden uten å redusere hogsten og dermed også tilgangen på fornybar biomasse. Sabima og Verdens Naturfond (WWF Norge) støtter forslaget. Sistnevnte mener målet for opptak i LULUCF-sektoren i 2030 bør være enda mer ambisiøst og foreslår et mål for EU på 600 millioner tonn CO2-ekv.pr. år.  

Kommisjonen har sendt forslaget til endringer i LULUCF-forordningen på offentlig høring med frist 8. november: Land use, land use change & forestry – review of EU rules (europa.eu)

Vurdering

Den opprinnelige LULUCF-forordningen (forordning (EU) 2018/841) er ikke regnet som EØS-relevant, og er dermed ikke innlemmet i EØS-avtalens vedlegg. Norge har imidlertid inngått en klimaavtale med EU, se EØS-komitébeslutning nr. 269/2019, som innebærer at Norge på frivillig grunnlag samarbeider med EU om oppfyllelsen av utslippsmålet for 2030. Den opprinnelige LULUCF-forordningen er derfor innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Protokoll 31 forplikter ikke Norge til å delta i den forsterkede LULUCF-forordningen. Stortinget må samtykke før et endret regelverk kan tas inn i en klimaavtale med EU.

Status

Rettsakten ble publisert i EUs Official Journal 21. april 2023.

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene.