Bakgrunnen for forordningen er en erkjennelse av at det fortsatt er for mange varer som omsettes i det indre marked som ikke er i samsvar med krav som settes i relevant regelverk. Denne situasjonen forverres av den stadige økningen av netthandel. Dette er både sikkerhetsmessig og konkurransemessig problematisk. Formålet med forordningen er å styrke tilsyn med produkter omfattet av harmonisert vareregelverk med sikte på at bare varer som oppfyller gjeldende regelverk omsettes i det indre marked.

I vedlegg I er det utarbeidet en liste over 70 rettsakter som er omfattet av forordningens virkeområde. Denne listen vil utvides dersom nye relevante rettsakter vedtas. Hvis det i noen av disse rettsaktene finnes regler om det samme som i den nye forordningen, er det de spesielle reglene som går foran, dvs. lex specialis-prinsippet kommer til anvendelse. Bestemmelsene i kapittel VII om varer som kommer fra tredjeland, gjelder alle varer omfattet av harmonisert regelverk, dersom det ikke er gitt andre mer spesifikke bestemmelser om det samme som reguleres i dette kapitlet.

De viktigste innholdsmessige endringene i forordning (EU) 2019/1020 sammenlignet med forordning (EF) 765/2008 er følgende:

• Netthandel fremheves eksplisitt og det fremgår at tilsyn med varer som selges på denne måten må likestilles med tilsyn med varer som selges på tradisjonell måte.  
• Tydelige krav til hvilken undersøkelses- og håndhevingsmyndighet de nasjonale tilsynsmyndighetene skal gis for å drive tilsynsvirksomhet og hvilke tiltak de skal iverksette.
• Det stilles krav til samarbeid mellom tilsynsmyndigheter, også over landegrensene.
• Krav om etablering av et nasjonalt kontaktpunkt for tilsyn med varer.
• Krav til at det skal finnes en ansvarlig markedsaktør i det indre marked for omsetning av varer underlagt krav i 18 spesifikke rettsakter.
• Tydeliggjøring av forordningens virkeområdet ved at det i et vedlegg til forordningen er opplistet 70 rettsakter som den gjelder for.
• Økt bruk av ICSMS (Information and Communication System for Market Surveillance) som verktøy for meldinger og kommunikasjon.
• Flere nye definisjoner, bl.a. av distribusjonstjenester, risiko og nettbaserte grensesnitt.
• Opprettelse av et nettverk på europeisk nivå ("Union Product Compliance Network")
• Felles aktiviteter mellom tilsynsmyndigheter og organisasjoner som representerer markedsaktører eller forbrukere

Det vil nedenfor bli redegjort for det som anses som hovedelementene i forordning (EU) 2019/1020.

Krav til at det finnes en ansvarlig markedsaktør i det indre marked og fjernsalg
Artikkel 4 fastsetter at en vare underlagt krav som fremgår av 18 spesifikt oppgitte rettsakter, kun kan bringes i omsetning i det indre marked dersom det finnes en markedsaktør etablert i det indre marked som er ansvarlig for visse konkrete oppgaver oppgitt i bestemmelsen. Dette gjelder bl.a. samarbeid med tilsynsmyndigheter for å sikre at umiddelbart og nødvendig tiltak gjøres for å for å korrigere manglende samsvar med relevant regelverk. Den ansvarlige kan være produsent, importør, autorisert representant med skriftlig fullmakt til å utføre de konkrete oppgavene, eller en distribusjonstjeneste, hvis ingen av de tre første er etablert i det indre marked. Definisjon av distribusjonstjenester er en av de nye definisjonene i forordningen. For å falle inn under definisjonen må den aktuelle aktøren tilby minst to av fire oppgitte tjenester, men uten å ha et eierforhold til varen.

Det er gitt hjemmel til at Europakommisjonen skal utarbeide en veiledning om den praktiske anvendelsen av denne bestemmelsen. Denne vil utarbeides i løpet av 2020.

Denne bestemmelsen er særlig relevant for fjernsalg, i praksis først og fremst ved netthandel. Den kan derfor ses i sammenheng med artikkel 6 hvor det fremgår at en vare anses omsatt i det indre marked dersom tilbudet målrettes mot sluttbrukere der. Tilbudet anses for å være målrettet mot sluttbrukere dersom markedsaktøren på noen som helst måte retter sine aktiviteter mot et medlemsland. Det at en nettside er tilgjengelig i et land er imidlertid ikke tilstrekkelig til å fastslå dette. Men dersom den er utformet på et lands språk som det ikke er naturlig blir benyttet i utgangspunktet, taler dette for at varen anses omsatt der. Tilbyr nettsiden sending til et land taler også dette for at den er rettet mot sluttbrukere der.

Krav til markedstilsyn og nasjonalt kontaktpunkt
Det fastslås i artikkel 10 et helt grunnleggende krav om at medlemslandene er forpliktet til å organisere og føre tilsyn med varer i tråd med forordningen. Alle land skal ha en eller flere tilsynsmyndigheter. Det innføres i denne sammenheng også et krav om at hvert land har et nasjonalt kontaktpunkt for tilsyn med varer. Minimumsoppgavene knyttet til dette er nærmere angitt og vil være en koordineringsrolle, herunder representere et koordinert syn for alle tilsynsmyndighetene og tolletaten.

Dersom det er flere enn én tilsynsmyndighet, skal medlemslandene sørge for at hver myndighet har klart definerte oppgaver, samt at det etableres hensiktsmessige kommunikasjons- og koordineringsmekanismer som gjør myndighetene i stand til å samarbeide tett og utføre sine oppgaver effektivt.

I artikkel 11 settes det mange ulike krav til hvordan tilsynsmyndighetene skal utføre sin virksomhet. De årlige tilsynsprogrammene som er utarbeidet i henhold til forordning (EF) 765/2008 bortfaller og erstattes av utarbeidelse av nasjonale strategier hvert fjerde år, jf. artikkel 13. I artikkel 16 settes det krav til hva tilsynsmyndigheter skal kreve av en markedsaktør når en vare ikke er i samsvar med relevant regelverk, og hva tilsynsmyndigheten skal gjøre dersom markedsaktøren ikke følger opp.  

Undersøkelses- og håndhevingsmyndighet
Det fastlegges i artikkel 14 at medlemslandene skal gi de nasjonale markedstilsynsmyndigheter tilstrekkelig myndighet til å utøve tilsyn, gjennomføre undersøkelser og håndheve denne forordningen og harmonisert vareregelverk. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er at det av ulike grunner er forskjeller i hvordan tilsynsmyndigheter håndhever vareregelverket. Slike forskjeller medfører at håndhevingen av det harmoniserte vareregelverket blir fragmentert, og at markedstilsynet er strengere i noen land enn i andre. Dette kompliseres ytterligere av at det totalt er over 500 myndigheter i EØS som fører tilsyn med det sektorielle regelverket for varer som faller inn under forordninges virkeområde. Denne situasjonen kan potentielt skape ulike konkurransevilkår mellom virksomhetene, og også skape potensielle ubalanser i produktsikkerhetsnivået mellom land. Ved å ha en bestemmelse som setter krav om at alle tilsynsmyndigheter skal ha samme undersøkelses- og håndhevingsmyndighet, søker man å unngå slike uheldige utslag.

Bestemmelsen krever at tilsynsmyndighetene minst skal gis myndighet til å:

• kreve at markedsaktører legger frem relevant dokumentasjon og informasjon 
• utføre uannonserte tilsyn på stedet og gjennomføre fysiske undersøkelse av varer
• gå inn i lokaler, områder eller transportmidler som markedsaktøren benytter
• på eget initiativ å starte undersøkelser for å avdekke varer som ikke er i samsvar med regelverket og få avsluttet dette
• kreve at markedsaktørene gjør nødvendige tiltak for å sørge for at varer bringes i samsvar med relevant regelverk og eliminere risiko
• gjøre hensiktsmessige tiltak hvor markedsaktøren ikke selv rydder opp, herunder ha myndighet til å forby eller begrense omsetningen av en vare eller kreve tilbakekalling eller tilbaketrekking
• ilegge straff
• be om vareprøver, herunder å undersøke vareprøvene under skjult identitet og benytte "reverse-engineering" for å avdekke om varen er i samsvar med regelverket og innhente bevis
• hvis ingen andre effektive midler er tilgjengelig, og for å avverge alvorlig risiko, kreve at innhold relatert til de aktuelle varene fjernes fra nettbaserte grensesnitt eller at det settes inn en advarselsmerking til sluttbrukere
  • dersom dette ikke følges opp, kreve at tilbyderne av informasjonssamfunnstjenestene begrenser tilgangen til det nettbaserte grensesnittet, herunder kreve at en relevant tredjepart gjennomfører dette

   

Forordningen åpner for at andre myndigheter enn de aktuelle tilsynsmyndighetene etter delegasjon kan utøve myndighet som fremgår i artikkel 14, samt at utøvelse av slik myndighet kan skje på grunnlag søknad til og godkjenning fra en domstol.  

Videre kan det etter artikkel 15 også gis myndighet til å kreve tilbake fra markedsaktører fulle kostnader tilsynsmyndighetene har hatt ved oppfølging av varer som ikke er i samsvar med relevant regelverk, herunder kostnader for tester og kostnader knyttet til varer som kommer fra tredjeland.

Samarbeid over landegrenser
Nasjonale tilsynsmyndigheter må i praksis også forholde seg til markedsaktører i andre EØS-land, og forordningen inneholder bestemmelser om hvordan tilsynsmyndigheter kan samarbeide over landegrensene. Etter artikkel 22 skal det være effektivt samarbeid og utveksling av opplysninger mellom tilsynsmyndighetene i medlemslandene, og mellom tilsynsmyndighetene og Europakommisjonen og relevante byråer. Dersom en tilsynsmyndighet i et land ikke kommer videre med en sak på grunn av mangel på spesifikk informasjon, og har gjort alle mulige forsøk på å få tak i informasjonen, så kan myndigheten sende en begrunnet forespørsel om bistand til en tilsynsmyndighet i det landet hvor tilgang på denne informasjonen kan håndheves. Det er nærmere regulert hvordan denne prosessen skal foregå.

Dersom det er nødvendig å gå et skritt videre for å håndheve et regelverk overfor en markedsaktør i et annet medlemsland, ikke bare å få hjelp til å innhente informasjon, kan en tilsynsmyndighet etter artikkel 23 sende en begrunnet forespørsel om dette til en tilsynsmyndighet i det førstnevnte landet. Den forespurte myndigheten skal følge opp dette dersom de ikke kan vise til en eller flere av de spesifikke grunnene som er angitt til å kunne avvise dette.

Det skal lages standardiserte skjema i ICSMS for forespørsler om assistanse, og det nasjonale kontaktpunktet skal assistere ved slike forespørsler.

Varer fra tredjeland
Det er i forordning (EF) 765/2008 gitt bestemmelser om kontroll av varer som kommer inn i det indre marked. Slike bestemmelser er også gitt i den nye forordningen, og de bygger på de opprinnelige bestemmelsene, men er endret og utviklet videre. Det slås fast at en effektiv måte å sikre at farlige varer og varer som ikke er i samsvar med relevant regelverk stoppes før de kommer i salg i det indre marked. Det skal i hvert land finnes en eller flere myndigheter som har ansvaret for kontroll av produkter som kommer inn til det indre marked.

Forordningen inneholder bestemmelser om samarbeid mellom tollmyndigheter og tilsynsmyndigheter for å avdekke om varer er i samsvar med relevant regelverk.

Det innføres en ny plikt for til å sende inn statistikk en gang i året. Kommisjonen skal utarbeide en rapport på grunnlag av den innsendte informasjonen, samt lage en analyse.

Det er satt opp flere grunnlag som skal medføre at myndigheten som kontrollerer varer som kommer inn i det indre marked skal utsette frigivelse av en vare. Dette skal de umiddelbart varsle relevant tilsynsmyndighet om. Det er satt en frist på fire dager (tidligere tre) for at tilsynsmyndighetene skal gi beskjed om at de ønsker at en vare holdes tilbake for nærmere undersøkelser, ellers skal den frigis.

Det fremgår spesifikt at det at en vare frigis, ikke betyr at dette er en bekreftelse på at den er i samsvar med relevant harmonisert regelverk. Ved tilsyn i ettertid kan omsetningen av en vare begrenses dersom det er grunnlag for dette. Kontrollmyndighetene kan destruere varer som representerer en risiko for helsen til sluttbrukerne dersom dette er nødvendig og proporsjonalt. Kostnaden knyttet til dette skal bæres av den som står bak importen av varen.

Kommisjonen er gitt hjemmel til å utforme implementeringsrettsakter for å utfylle disse bestemmelsene.

Netthandel
Det er flere av bestemmelsene i forordningen som er gitt for å ivareta de spesielle utfordringene som gjør seg gjeldende for tilsyn med varer som kjøpes over nett. Det stilles et overordnet krav til at tilsyn med slike varer må gjøres med samme effektivitet som for varer som tilbys på mer tradisjonelle måter.

Artikkel 4 som er nærmere omtalt ovenfor, er særlig relevant for netthandel. Det samme gjelder artikkel 6 hvor det fremgår at en vare anses omsatt i det indre marked dersom tilbudet målrettes mot sluttbrukere der. Denne bestemmelsen er også nærmere omtalt ovenfor i sammenheng med artikkel 4.   

Videre er kravet i artikkel 14 om at tilsynsmyndigheter, hvis ingen andre effektive midler er tilgjengelig, og for å avverge alvorlig risiko, skal ha myndighet til i visse tilfeller å kreve restriksjoner i tilgangen til nettsider, også et nytt element som skal sikre at tilsyn med varer som selges gjennom netthandel blir mer effektivt.

Felles aktiviteter mellom tilsynsmyndigheter og organisasjoner som representerer markedsaktører eller forbrukere
Artikkel 9 i forordningen åpner for at nasjonale tilsynsmyndigheter kan avtale å drive aktiviteter med sikte på å fremme produkters samsvar med regelverk, holdningsskapende arbeid mv. med organisasjoner som representerer markedsaktører eller forbrukere. Dette skal skje på en måte som sikrer at verken konkurransen mellom aktørene skades eller at tilsynsmyndighetenes uavhengighet påvirkes.

Oppgaver på EU-nivå
Det skal etableres et "Union Product Compliance Network". Formålet med nettverket er å skape en strukturert koordinering og samarbeid mellom de nasjonale håndhevingsmyndighetene og Europakommisjonen, og strømlinjeforme praksisen for markedstilsyn i det indre marked for å gjøre tilsyn mer effektivt. Nettverket skal bestå av representanter fra hver av medlemslandene, inkludert en representant fra hvert nasjonale kontaktpunkt og en valgfri nasjonal ekspert, lederne av ADCO'ene (Administrative Cooperation Groups) og representanter fra Europakommisjonen. Det vil opprettes et sekretariat i Europakommisjonen som vil være dedikert til oppgaver knyttet til nettverket.

For å øke laboratoriekapasiteten i EU kan Europakommisjonen utpeke offentlige laboratorier i medlemslandene eller et av sine egne laboratorier til "union testing facilities". Disse skal utføre tester av produkter på forespørsel fra nasjonale tilsynsmyndigheter, nettverket eller Europakommisjonen, komme med uavhengig teknisk eller vitenskapelig råd på forespørsel fra nettverket eller utvikle nye teknikker eller metoder for analyser.

ADCO'ene pålegges konkrete oppgaver i forordningen.

Informasjons og –kommunikasjonssystem - ICSMS
Mange av bestemmelsene i forordningen har en referanse bruk av ICSMS, og Europakommisjonen legger opp til å videreutvikle dette systemet for å oppfylle forordningens krav. Det er en egen bestemmelse, artikkel 34, om ICSMS. Forordningen medfører i praksis større forpliktelser for tilsynsmyndighetene til å bruke dette systemet. Alle bestemmelsene i forordningen som gjelder en eller annen form for informasjonsutveksling og rapportering henviser til bruk av dette systemet. Kommunikasjonen som skal gå gjennom Safety Gate (RAPEX) skal fortsette som før, jf. artikkel 19 og 20 om plikter knyttet til varer som representere en alvorlig risiko.

ICSMS skal etter forordningen benyttes for de 70 rettsaktene som angir forordningens virkeområde gjennom opplistingen i vedlegg I. Dette er flere enn de som pr i dag krever bruk av ICSMS. Forordningen innebærer derfor at ICSMS må tas i bruk for flere sektorielle vareregelverk enn tidligere.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Forordning (EU) 2019/1020 bør gjennomføres ved endringer i EØS-vareloven, hvor forordning (EF) 765/2008 nå er gjennomført. Den nye forordningen skal erstatte artikkel 15-29 i sistnevnte forordning. I tillegg til den nye forordningen skal derfor de gjenværende delene av forordning (EF) 765/2008 fortsatt gjelde. EØS-vareloven må derfor i tillegg til gjeldende henvisning til forordning (EF) 765/2008 også inneholde en henvisning til forordning (EU) 2019/1020.  

I artikkel 14 stilles det krav til at medlemsstatene sikrer at de nasjonale tilsynsmyndighetene minimum har den undersøkelses- og håndhevingsmyndighet som fremgår av denne bestemmelsen. Denne myndigheten vil ikke tildeles tilsynsmyndighetene ved gjennomføringen av selve forordningen, men må eksplisitt fremgå i det nasjonale regelverket. Det er gjort en nasjonal kartlegging for å avklare i hvilket omfang det finnes norsk regelverk som inneholder den type undersøkelses- og håndhevingsmyndighet som artikkel 14 krever. Kartleggingen viser at slik myndighet i stor grad er tilstede i nærmere 20 eksisterende nasjonale regelverk. Flere av de relevante bestemmelsene har imidlertid ordlyd av generell art, noe som i praksis medfører tolkningsutfordringer og uklarhet med tanke på om hjemmelen faktisk dekker det samme som artikkel 14 krever. Det fremgår også at det er ulik oppfatning blant tilsynsmyndighetene som er delegert myndighet til å anvende bestemmelsene om undersøkelses- og håndhevingsmyndighet i produktkontrolloven, om hva disse bestemmelsene faktisk dekker. Når det gjelder myndighet til å undersøke varer under skjult identitet og det å legge restriksjoner på adgangen til nettsider, mangler dette i hovedsak i det gjeldende norske regelverket.  

Det vil bli gjort en nærmere vurdering av om det bør fastsettes horisontale regler som oppfyller de kravene som forordningen setter, eller om dette bør gjøres i de sektorielle regelverkene.  

Artikkel 14(4)(i), jf. artikkel 41 medfører at det må innføres sanksjonsbestemmelser i nasjonalt regelverk for 19 rettsakter som er opplistet i forordningens vedlegg II, da det ikke er satt krav om sanksjoner i disse rettsaktene. I de øvrige 51 rettsaktene som er omfattet av forordningens virkeområde er det allerede krav om sanksjonsbestemmelser i nasjonalt regelverk. Det stilles også krav om at det skal finnes sanksjonsbestemmelser knyttet til overtredelser av bestemmelser i selve forordningen, noe som er særlig relevant for artikkel 4, 5 og 7. Det vil også for sanksjonsbestemmelsene bli gjort en vurdering av om de bør reguleres sektorielt eller horisontalt.

Forordning 2019/1020 inneholder hjemler til å gi implementeringsrettsakter. Det bør derfor fastsettes forskriftshjemler i EØS-vareloven til å gi forskrifter som gjennomføre disse.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Rettsakten innebærer økonomiske og administrative konsekvenser for tilsynsmyndighetene med hensyn til organisering og nye oppgaver.

For at tilsynsmyndighetene skal kunne drive tilsyn med varer på en effektiv måte, uavhengig av om varer gjøres tilgjengelig via netthandel eller på tradisjonell måte, setter forordningen krav til at medlemsstatene skal sikre at tilsynsmyndighetene og det nasjonale kontaktpunktet skal gis tilstrekkelige ressurser til å kunne utføre de oppgavene de er pålagt på en tilfredsstillende måte. 

Forordningen pålegger alle medlemslandene å etablere et nasjonalt kontaktpunkt for tilsyn med varer og forordningen fastsetter minimumskravene til hvilke oppgaver kontaktpunktet skal ha. Dette er noe som ikke eksisterer pr i dag, og etableringen av kontaktpunktet og utøvelsen av de pålagte oppgavene, vil derfor ha økonomiske og administrative konsekvenser.

Videre pålegger forordningen nasjonale tilsynsmyndigheter en ny plikt til å samarbeide med, og følge opp henvendelser fra, tilsynsmyndigheter i andre EØS-land. Dette har tidligere kun skjedd sporadisk og da kun uformelt. Nå vil de nasjonale tilsynsmyndighetene få forpliktelser knyttet til dette, noe som vil kreve ressurser. Det konkrete omfanget er imidlertid vanskelig å fastslå da det vil være opp til den enkelte tilsynsmyndighet om de tar slik kontakt. De skal dessuten ha gjort alle mulige forsøk på å innhente den aktuelle informasjon på annen måte. Det er derfor ikke grunn til å tro at det vil komme store mengder av slike henvendelser. Men dette er et system som skal bidra til å styrke tilsynet med varer i det indre marked, og det er derfor ønskelig at dette er en mulighet tilsynsmyndighetene skal benytte seg av.   

Forordningen krever at ICSMS skal benyttes i større omfang og for flere rettsakter enn i dag. Det innebærer at tilsynsmyndighetene må bruke mer ressurser på denne basen enn hva tilfellet er nå.

Bestemmelsene som setter krav til hvordan tilsynsmyndighetene skal utføre sin virksomhet og til hva de skal kreve av markedsaktører, og ev. hva tilsynsmyndigheten skal gjøre dersom markedsaktøren ikke følger opp, jf. artikkel 11 og 16, legger føringer for tilsynsmyndighetenes virksomhet. Det foreligger ikke en samlet oversikt over hvordan de 15 relevante norske tilsynsmyndighetene utøver sitt tilsyn pr i dag, men det er grunn til å tro at dette varierer. I hvilket omfang disse bestemmelsene i den nye forordningen vil kreve økt ressursbruk, vil derfor være avhengig av den enkelte tilsynsvirksomhets nåværende måte å gjøre dette på.  

Det vil ha en positiv effekt for den seriøse delen av næringslivet dersom forordningen i større grad sikrer like konkurransevilkår. Dersom virksomheter som kutter kostnader ved å unnlate å oppfylle varekrav blir hindret i å omsette varer, vil de virksomhetene som tar de kostnadene dette innebærer, få større mulighet til inntjening. Dersom tilgangen til nettbaserte grensesnitt begrenses, vil dette gi konsekvenser for virksomheter som selger varer via disse. Men dette er i en situasjon der det er snakk om varer som representerer alvorlig fare og alle andre virkemidler er prøvd for å hindre omsetning. Dette vil derfor være få og velbegrunnede situasjoner hvor hensynet til å hindre omsetning veier absolutt tyngst.

Sakkyndige instansers merknader
Forslaget til forordning fra Europakommisjonen ble sendt på høring i Norge i starten av 2018. Det ble på bakgrunn av dette utarbeidet en EØS EFTA-kommentar til forslaget.

Rettsakten er vurdert i Spesialutvalget for indre marked, der alle departementer er representert. Rettsakten er funnet EØS-relevant og akseptabel. 

Vurdering

Rettsakten anses EØS-relevant og akseptabel med tilpasninger. Tilpasningene vil gjelde forordningens henvisninger til regelverk som ikke er tatt inn i EØS-avtalen, hvilke oppgaver EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal ivareta og at EØS EFTA-landene sikres tilgang til nettverk mv. på lik linje med EU-landene.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Rettsakten ble vedtatt 20. juni 2019. Hoveddelen av forordningen skal anvendes i EU fra 16. juli 2021. Bestemmelsene om det nye nettverket som skal opprettes på europeisk nivå skal anvendes fra 1. januar 2021. Rettsakten er funnet EØS-relevant og akseptabel. EØS/EFTA-utkast til komitebeslutning er godtatt av EU.