BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 15.10.2021)

Sammendrag av innhold

Direktiv (EU) 2016/797 av 11. mai 2016 om samtrafikkevnen til jernbanesystemet i Den europeiske unionen (direktivet) er en del av jernbanepakke IV. Direktivet er en omskriving av direktiv 2008/57/EF (gjeldende direktiv). Det primære formålet er å gjøre tillatelsesprosessene for kjøretøy og signalsystemer mer effektive og kostnadsbesparende ved at Det europeiske jernbanebyrået (ERA) bl.a. skal gi tillatelser til å bringe kjøretøyer i omsetning. Videre innfører direktivet en felles portal for søknader ("one-stop-shop") for å strømlinjeforme og harmonisere søknadsprosessene. ERA vil også ha en rolle med å forhåndsgodkjenne spesifikasjonene til prosjekter med å bygge ut ERTMS i infrastrukturen. Videre er det gjort en del oppdateringer og redaksjonelle endringer som følge av utviklingen i EU-retten forøvrig, bl.a. etter Lisboa-traktaten. Endringene må ses i sammenheng med de øvrige delene av jernbanepakke IV, særlig nytt jernbanesikkerhetsdirektiv og ny ERA-forordning (se egne EØS-notater). Det har også blitt utarbeidet og vedtatt nye gjennomføringsrettsakter til direktivet på de områdene der Kommisjonen har hjemmel til å fastsette mer detaljerte bestemmelser. Disse er det utarbeidet egne EØS-notater for.
Sammen med innføringen av et felles europeisk sikkerhetssertifikat for jernbaneforetak i nytt jernbanesikkerhetsdirektiv, vil endringene kunne bidra til en mer effektiv og konkurransedyktig jernbane i Europa.

I det følgende blir det i hovedsak gjort rede for endringene som følger av det nye direktivet, da mange av ordningene som beskrives i direktivet allerede er tatt inn i EØS-avtalen og gjort til norsk rett.

Kapittel 1

Det er flere presiseringer og oppdateringer av virkeområdet til direktivet og av definisjonene som fremgår av gjeldende direktiv. Trikk og t-bane mv. faller fortsatt utenfor virkeområdet.

Kapittel 2

Det er flere bestemmelser som omhandler tekniske spesifikasjoner for samtrafikkevne (TSIer). De sentrale prinsippene om TSIer viderefører eksisterende bestemmelser. Kommisjonen skal som i dag vedta TSIer i form av gjennomføringsrettsakter. Men det skal først vedtas en delegert rettsakt om felles krav til utforming og innhold i TSIer, jf. artikkel 5. 

Artikkel 7 angir tilfeller der det er anledning til å få unntak fra TSI-krav. For prosjekter som har kommet til et langt fremskredet stadium ved vedtagelsen av TSIen, er det fremdeles mulighet å få unntak bl.a. dersom det vil gå ut over prosjektets økonomiske levedyktighet. 

Kapittel 3

Inneholder ingen særlige materielle endringer fra gjeldende direktiv.

Kapittel 4

Kravet til at medlemsstatene må utarbeide en oversikt over de nasjonale regler som gjelder der TSIene ikke fullt ut regulerer forholdet, gjelder fortsatt. Det kan bare fastsettes nasjonale regler i nærmere angitte tilfeller, herunder når TSIer ikke fullt ut oppfyller de grunnleggende kravene eller når det er nødvendig for å spesifisere eksisterende kjøretøyers tekniske forenlighet med jernbanenettet. Bestemmelsene om nasjonale regler tilsvarer det som gjelder for nasjonale sikkerhetsregler etter nytt jernbanesikkerhetsdirektiv. ERA skal klassifisere nasjonale regler mot hverandre etter prinsipper som skal vedtas i gjennomføringsrettsakter. Klassifiseringen vil angi hvilke nasjonale regler som samsvarer med nasjonale regler i andre land, slik at ny samsvarsvurdering er unødvendig.

Kapittel 5

Nytt med direktivet er at ERA skal gi en forhåndsvurdering av spesifikasjonene for nye ERTMS-prosjekter i henhold til artikkel 19. Prosjektet kan bare godkjennes hvis ERA finner at spesifikasjonene er i henhold til TSI-kravene, og dermed har samtrafikkevne.

Videre inneholder direktivet nye bestemmelser om tillatelsesprosessen for kjøretøyer. Søknad skal alltid sendes til byråets felles portal ("one-stop shop"). ERA skal gi tillatelse til å bringe kjøretøyer i omsetning ("placing on the market"). Vilkårene for å få slik tillatelse er særlig at krav i TSIer og nasjonale regler er oppfylt, og at søkeren kan vise til at bruken av kjøretøyet er teknisk forenlig med det tiltenkte bruksområdet. Den nasjonale sikkerhetsmyndigheten vil alltid vurdere søknaden med tanke på nasjonale krav, teknisk forenlighet og sikker integrering på sitt nasjonale jernbanenett, jf. artikkel 21 nr. 5. Samarbeidet mellom nasjonale sikkerhetsmyndigheter og byrået i tillatelsesprosessen beskrives i avtaler mellom sikkerhetsmyndighetene og ERA. Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2018/545 av 4. april 2018 om praktiske ordninger for tillatelsesprosessen for jernbanekjøretøyer og kjøretøytyper i henhold til Europaparlaments-og rådsdirektiv (EU) 2016/797 regulerer de praktiske forholdene rundt søknads- og tillatelsesprosessene, se eget EØS-notat.

Hvis søkeren ønsker det skal den nasjonale sikkerhetsmyndigheten fortsatt behandle søknader om tillatelser for kjøretøy som utelukkende skal brukes i den staten.

Før et jernbaneforetak tar i bruk et kjøretøy må det kontrollere at kjøretøyet har tillatelse som samsvarer med den tiltenkte bruken, at det er registrert, at det er teknisk forenlig med de strekningene det skal kjøres på, og at kjøretøyet kan inngå i en riktig sammensetning i et tog der det skal kjøres. Det forutsettes at slike kontroller gjøres innenfor rammen av jernbaneforetakets sikkerhetsstyringssystem som angitt i jernbanesikkerhetsdirektivet, og på de vilkårene som fremgår av TSIen om drift og trafikkstyring.  

Kapittel 6

Kapitlet gir detaljerte regler for verifiseringsorganene som skal gjennomføre verifisering av samsvar med TSI-krav (tekniske kontrollorgan) og nasjonale krav (utpekt organ) for samtrafikkomponenter og/eller delsystemer. Reglene gjelder prosedyrer, sammensetning, kompetanse, uavhengighet og habilitet, og er i hovedsak videreføring av eksisterende krav.

Kapittel 7

Kapitlet omhandler registre. Kjøretøy skal ha et europeisk kjøretøynummer (EVN) og dette skal tildeles av den nasjonale sikkerhetsmyndigheten. Det skal etableres et europeisk kjøretøyregister, og et register over tillatte typer kjøretøy. Krav til infrastrukturregister videreføres fra gjeldende direktiv, for å muliggjøre vurderingen av om et kjøretøy er teknisk forenlig med den infrastrukturen det skal brukes på.

Merknader

Gjeldende direktiv er gjennomført i Norge i forskrift 16. juni 2010 nr 820 om samtrafikkevnen i jernbanesystemet (samtrafikkforskriften). I tillegg er det gitt nasjonale tekniske regler i forskrift 11. april 2011 nr 388 om nasjonale tekniske krav m.m. for jernbaneinfrastruktur på det nasjonale jernbanenettet (jernbaneinfrastrukturforskriften) og forskrift 19. desember 2016 nr 1846 om kjøretøy på jernbanenettet (kjøretøyforskriften).

En gjennomføring av direktivet vil medføre behov for endring i jernbaneloven og samtrafikkforskriften. Disse forskriftsendringene er beskrevet i Samferdselsdepartementets høringsnotat av 26. juni 2020. I tillegg har Statens jernbanetilsyn hatt en grundig gjennomgang av de nasjonale tekniske kravene i jernbaneinfrastrukturforskriften og kjøretøyforskriften. Forholdet til grunnloven er vurdert særskilt i Prop. 101 LS (2019-2020), da rettsakten overfører myndighet fra nasjonale sikkerhetsmyndigheter til ERA.

Omfanget av de administrative konsekvensene avhenger av hvordan samarbeidet mellom Statens jernbanetilsyn, som er nasjonal sikkerhetsmyndighet i Norge, og ERA vil foregå. Den nasjonale sikkerhetsmyndigheten vil utføre oppgaver i tillatelses- og ibruktakingsprosessen, og det skal inngås samarbeidsavtaler mellom nasjonale sikkerhetsmyndigheter og ERA. Disse avtalene omhandler bistand til ERA ved gjennomgang av søknader om tillatelse.

Norge har bidratt i arbeidet med å utarbeide rettsakter på angitte områder gjennom egne arbeidsgrupper i ERA og ved EU-kommisjonens ekspertgruppe om den tekniske delen av fjerde jernbanepakke.

For private vil direktivet kunne medføre økte kostnader, da det er forutsatt at ERA skal gebyrfinansiere sin saksbehandling, og det i dag ikke er noen slike kostnader ved å bruke Statens jernbanetilsyn som tillatelsesmyndighet der det ikke også er andre nasjonale sikkerhetsmyndigheter involvert som krever gebyr. Det pågår et arbeid med å vurdere gebyrfinansiering av deler av Statens jernbanetilsyns virksomhet. Det er spilt inn tilpasninger til den nye ERA-forordningen slik at norske søkere skal kunne søke på norsk. Det vil derfor trolig ikke påløpe kostnader til oversettelse av søknader og dokumentasjon ut over det som er tilfelle i dag. Det er likevel verifiseringene som foretas av teknisk kontrollorgan som er mest ressurskrevende for søkeren, og her medfører direktivet ingen endringer.

For søkere som i dag trenger tillatelse i flere stater vil det kunne gi administrative og økonomiske besparelser ved å bare måtte forholde seg til ERA som tillatelsesmyndighet. Dette blir likevel delvis oppveid av de kontrollene som må utføres av jernbaneforetak i forbindelse med en beslutning om ibruktaking på strekninger eller nettverk.

Fordi ERAs saksbehandling av søknader om tillatelse skal gebyrfinansieres, vil ikke de foreslåtte endringene i seg selv få vesentlige budsjettmessige konsekvenser, siden Norge allerede betaler kontingent til ERA. Statens jernbanetilsyn har ikke foreløpig lagt til grunn noen ressursmessige besparelser, da de kommer til å ha oppgaver særlig knyttet til vurderingen av samsvar med nasjonale regler.

Det legges til grunn at eventuelle økonomiske konsekvenser for Statens jernbanetilsyn dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Direktivet medfører overføring av myndighet til ERA, hvilket tilsier at den plasseres i Gruppe 1 (rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet). Det må videre tas forbehold etter EØS-avtalen artikkel 103. Forholdet til Grunnloven vil bli vurdert særskilt.

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet ba aktørene om innspill til hele jernbanepakke IV i 2013. Det kommet inn 20 innspill, og fem av disse omhandler samtrafikkdirektivet. Innspillene er basert på de opprinnelige forslagene som ble lagt frem av EU-kommisjonen. Høringsuttalelsene som er gjengitt nedenfor er basert på det opprinnelige forslaget fra 2013 og må leses i lys av dette.

Flytoget uttrykte seg positivt til at leverandørindustrien for rullende materiell kan bidra til mer standardisering av tillatelsesprosessen som på sikt kan bidra til lavere enhetskostnader. Det ble videre ansett som viktig at infrastrukturforvalter er ansvarlig for materiellkompatibiliteten på den enkelte strekning, og ikke at jernbaneforetakene gjøres ansvarlig for å verifisere kompatibilitet slik det var foreslått.

Arbeidsgiverforeningen Spekter støttet forslaget, og er positive til endringer som ivaretar behovet for høy grad av sikkerhet samtidig som man reduserer den byråkratiske byrden for togselskapene.

NSB mente de foreslåtte endringene i de tekniske delene av jernbanepakke IV er positive tiltak for videreutvikling av det europeiske jernbanemarkedet.

LO, Norsk lokomotivmannsforbund og Norsk jernbaneforbund mente forslaget i hovedsak var positivt og at det spesielt kan bidra til å effektivisere jernbanetrafikken mellom landene. Det settes likevel to forutsetninger som må ivaretas: Nasjonale tekniske krav som følge av spesielle infrastrukturforutsetninger må inkluderes i den sentrale godkjenningen, alternativt må det stilles krav om en nasjonal godkjenning, og nasjonale HMS-krav og -standarder skal fortsatt ligge til grunn.

Statens jernbanetilsyn stilte seg i utgangspunktet positivt til utkastet til direktiv, under visse forutsetninger slik at de foreslåtte endringene skal kunne fungere etter sin hensikt. Dette gjelder definisjon av nødvendig dokumentasjon for tillatelse, infrastrukturforvalters forståelse av eget ansvar for at infrastrukturen er overens med TSIer og nasjonale regler og registre, ERAs samarbeid med nasjonale sikkerhetsmyndigheter må avklares, samarbeidet mellom nasjonale aktører må klargjøres i forbindelse med beslutninger om ibruktaking, nasjonale regler må gjennomgås og notifiseres til ERA, alle registre må være tatt i bruk og inneholde all nødvendig informasjon og det må tydelig avklares hvilke muligheter nasjonale sikkerhetsmyndigheter har for å stanse trafikk når det anses påkrevd av akutte, sikkerhetsmessige årsaker.

Tilsynet mente at hvis ikke disse forutsetningene er til stede, vil det kunne gå ut over sikkerhetsnivået i jernbanesystemet. Dette vil særlig være tilfelle der det er nødvendig med felleseuropeisk eller nasjonal lovgivning som tar hensyn til klimatiske og geografiske forhold og andre eksisterende særegenheter ved det norske jernbanesystemet. I en eventuell situasjon der de nasjonale sikkerhetsmyndighetene spiller en mindre rolle, om så bare formelt sett, med å undersøke at kjøretøyer er tilstrekkelig sikre under de fleste påregnelige vinterforhold, er det viktig at både TSIene og de nasjonale regler gir tilstrekkelig detaljerte spesifikasjoner om dette. 

Tilsynet har fulgt og følger ERAs videre arbeid med implementeringen av direktivet gjennom deltakelse i relevante arbeidsgrupper. Samferdselsdepartementet deltar i EU-kommisjonens ekspertgruppe om gjennomføring av den tekniske delen av fjerde jernbanepakke. Der er flere utkast til delegerte rettsakter diskutert, og flere rettsakter er nå vedtatt. Se egne EØS-notater om de vedtatte gjennomføringsrettsaktene.

Så langt er inntrykket at de nevnte forutsetningene fra både arbeidstakerorganisasjonene og tilsynet ser ut til å være oppfylt i tilstrekkelig grad:

• Det følger av det nye jernbanesikkerhetsdirektivet at den nasjonale sikkerhetsmyndigheten har mulighet til å stanse drift som utgjør en alvorlig sikkerhetsrisiko. Slike tiltak er gjenstand for nasjonal rettslig prøving, og kan derfor ikke overprøves av byrået, jf. artikkel 17 nr. 6 i jernbanesikkerhetsdirektivet.
• Jernbanevirksomhetenes behov for informasjon om særegenheter ved det norske jernbanenettet vil bli ivaretatt gjennom Bane NORs arbeid med jernbaneinfrastrukturregisteret (RINF) og at tilsynet melder nasjonale tekniske regler inn til byråets database for nasjonale regler. Eksisterende notifiserte nasjonale regler overføres til den nye databasen.
• Det foreligger nå tilstrekkelig detaljerte krav til dokumentasjon til søknad om tillatelse, både i direktivet selv og i nye gjennomføringsrettsakter.
• Byrået og flere nasjonale sikkerhetsmyndigheter, herunder Statens jernbanetilsyn, har i samarbeid utarbeidet et utkast til samarbeidsavtaler mellom byrået og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene.

Rettsakten er vurdert av spesialutvalget for transport, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.  

Direktivet er EØS-relevant og akseptabelt for Norge.

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU 11. mai 2016. Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for transport der berørte departementer er representert 6. mars 2017. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.