BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 31.8.2022)

Sammendrag av innhold

Det nåværende direktivet om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft (2001/81/EF)  

Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF av 23.10.2001 om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft trådte i kraft i EU 27.11.2001. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen (kapittel III, vedlegg 20 miljø, pkt. 21 ar) ved EØS-komiteens vedtak nr. 149/2009 av 4.12.2009.

Direktivet har som formål å unngå utslipp som bidrar til overskridelse av kritiske belastningsgrenser for skader på økosystemer og menneskers helse, gjennom å redusere langtransportert luftforurensning (bl.a. sur nedbør). Det omfatter stoffene svoveldioksid (SO2), nitrogenoksider (NOX), ammoniakk (NH3) og flyktige organiske forbindelser unntatt metan (nmVOC), og setter tak for hver enkelt medlemsstats samlede utslipp fra og med 2010 av hvert av disse stoffene, jf. direktivets vedlegg I. Land som er blitt medlemmer av EU etter 2001 fikk sine utslippstak fastsatt i forbindelse med medlemskapsforhandlingene.

Direktivet er forankret i bl.a. EUs 5. miljøhandlingsprogram av 1.2.1993 og EUs forsuringsstrategi (KOM(97)88) av 12.3.1997. Kommisjonens forslag til dette direktivet ble lagt fram 14.7.1999 (jf. KOM(1999)125).

Det nye direktivet om reduksjon av nasjonale utslipp av visse forurensninger til luft  ((EU) 2016/2284)

Hensikten med Parlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2284 er å ytterligere redusere utslipp av forurensninger til luft som kan skade menneskers helse eller økosystemer, nasjonalt og i andre land. Direktivet skal bidra til å nå miljømålene som er satt i Kommisjonens meddelelse om Program for ren luft i Europa (EUs luftpakke) om reduksjon av forsuring, overgjødsling, bakkenært ozon og helseskadelige partikler. Direktivet vil også bidra til å redusere utslippene av kortlivede klimadrivere (sot og metan).

Det nye direktivet setter krav til reduksjoner av nasjonale utslipp gjeldende fra hhv. 2020 og 2030 for stoffene som reguleres i direktiv 2001/81/EF, se vedlegg II, tabellene (a) og (b). I tillegg inneholder direktivet forpliktelser om utslippsreduksjoner gjeldende fra de samme tidspunktene for helseskadelige partikler (PM2,5), se vedlegg II, tabell (b). For årene 2020-2029 fastsettes utslippsforpliktelser tilsvarende forpliktelsene EUs medlemsstater har i den reviderte Göteborgprotokollen av 2012. For 2030 og påfølgende år er utslippsforpliktelsene for de enkelte statene forhandlet med utgangspunkt i modellberegninger som viser hvordan utslippsreduksjoner kan fordeles mellom land og mellom de enkelte stoffene, slik at man på en kostnadseffektiv måte kan oppnå miljømålene i Program for ren luft i Europa. Forpliktelsene om utslippsreduksjoner er formulert som prosentvise reduksjoner i årlige utslipp sammenlignet med utslippene i 2005. Medlemsstatene skal redusere sine utslipp jevnt (lineært) mellom nivåene i 2020 og nivåene som følger av forpliktelsene som gjelder fra 2030, med 2025 som kontrollpunkt, så lenge dette ikke medfører uforholdsmessige kostnader. Det nye direktivet opphever direktiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak. 

Som tidligere er det i utgangspunktet opp til medlemsstatene å vurdere hvilke tiltak og virkemidler som er nødvendige og ønskelige å gjennomføre for å overholde utslippsforpliktelsene. En rekke rettsakter som setter krav til utslipp til luft fra spesifikke kildekategorier har imidlertid stor betydning for landenes arbeid med å overholde sine utslippsforpliktelser i direktiv 2001/81/EF og i det nye direktivet.

Direktivet legger opp til en viss fleksibilitet ved vurdering av om landene overholder sine utslippsforpliktelser. Det åpnes for at landene kan levere et justert utslippsregnskap dersom overskridelse av utslippsforpliktelsene fremkommer som følge av at metodene for utarbeidelse av utslippsregnskapet er forbedret. Lignende bestemmelser om fleksibilitet gjelder dersom et land opplever en eksepsjonelt kald vinter eller tørr sommer, eller om det oppstår plutselig og eksepsjonell forstyrrelse eller tap av kapasitet i kraft- og/eller varmeforsyningssystemet eller -produksjonssystemet. Det stilles krav til dokumentasjon ved bruk av de fleksible mekanismene og Kommisjonen kan utarbeide nærmere kriterier. Kommisjonen skal godkjenne medlemsstatenes bruk av fleksible mekanismer i hvert enkelt tilfelle.

Landene skal, i henhold til fastsatte frister, utarbeide nasjonale programmer for hvordan de skal overholde utslippsforpliktelsene, utslippsregnskap og -fremskrivninger, og de skal overvåke miljøeffekter av luftforurensninger. Det skal rapporteres til Kommisjonen om resultatene av disse arbeidene.

De nasjonale utslippsforpliktelsene som gjelder fra 2020 kan ses som ledd i EUs oppfølging av fellesskapets og medlemsstatenes tilsvarende forpliktelser i den reviderte Göteborgprotokollen av 4.5.2012. Utslippsforpliktelser gjeldende fra 2030 representerer et nytt skritt i arbeidet med å redusere luftforurensningene i Europa.

Merknader
Direktivet er hjemlet i artikkel 192(1) i EU-traktaten (i samsvar med traktatens artikkel 191).

Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom relevante forskrifter som regulerer utslipp fra berørte kategorier av utslippskilder.

Norge har godkjent endringen som 4.5.2012 ble vedtatt til Göteborgprotokollen. Dersom Norge i EØS-avtalen påtar seg samme nasjonale utslippsforpliktelser gjeldende fra 2020 som i Göteborgprotokollen, vil ikke direktivet medføre utslippskrav for årene 2020-2029 som går utover det som følger av protokollen.

Gjennomføring av direktivet i Norge kan medføre behov for skjerpet eller nytt regelverk for å overholde nye forpliktelser om utslippsreduksjoner som gjelder fra 2030. Det arbeides med å fremskaffe et faglig grunnlag for å ta stilling til nivået på nye utslippskrav for Norge for 2030 og årene deretter. Forventet effekt av nyere direktivkrav som er rettet mot spesifikke utslippskilder og forventet effekt av andre nasjonale virkemidler er et viktig grunnlag i denne forbindelse.

Miljødirektoratet har gjort en foreløpig vurdering av konsekvenser knyttet til kravene om utarbeidelse og rapportering om nasjonale programmer for gjennomføring av utslippsreduserende tiltak, og kravene om utslippsregnskap og -fremskrivninger. Disse oppgavene vil kreve noe utviklingsarbeid og noe merarbeid knyttet til oppdateringer av nasjonale programmer og mer spesifikke krav til utslippsregnskapene.

Miljødirektoratet har også gjort en foreløpig vurdering av konsekvensene av direktivets krav til overvåking av miljøeffektene av luftforurensninger. Norge overvåker allerede effekter av langtransporterte luftforurensninger som følge av krav og anbefalinger under Konvensjonen om langtransporterte grenseoverskridende luftforurensning (LRTAP-konvensjonen). En foreløpig gjennomgang tyder på at dagens effektovervåking i stor grad dekker kravene i direktivet, men at stasjonsnettet må forbedres på noen områder. Det kan være behov for å opprette flere stasjoner for intensiv overvåking i skog. Det kan videre være aktuelt å utvide parameterlisten ved eksisterende stasjoner for ozonmåling for å skaffe data til modellberegninger av ozoneffekter på vegetasjon. Det kan også være behov for å overvåke nitrogeneffekter i andre terrestriske naturtyper enn skog. Et foreløpig anslag tyder på merkostnader i størrelsesorden 1 - 3 mill. kroner pr år for å gjennomføre ny overvåking som følge av krav i direktivet.

Det vil være behov for tilpasninger til fristene som gjelder for rapporteringer om nasjonale programmer, utslippsregnskap og -fremskrivninger og overvåkingsdata for å fase EFTA/EØS-landene inn i direktivets tidsplaner for rapporteringer.

Klima- og miljødepartementet vil, sammen med Miljødirektoratet, gjøre ytterligere vurderinger av mulige nye administrative og økonomiske konsekvenser rettsakten kan få for offentlige myndigheter eller private aktører i Norge.

Rettsakten kan sannsynligvis plasseres i Gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Forventede merkostnader knyttet til overvåking av miljøeffekter av luftforurensninger vil medføre at Norge tar artikkel 103-forbehold.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget til nytt direktiv ble  lagt frem for Spesialutvalget for miljø (6.4.2014), der berørte departementer er representert. Forslaget ble også presentert for EØS-referansegruppen for miljøsaker 2.4.2014, og på nytt i spesialutvalget for miljø 24.9.2014 og 18.5.2015. Det ble videre gitt statusoppdatering på møte i SU Miljø 22.1.2020. EØS-notat for rettsakten ble forelagt spesialutvalget for miljø ved skriftlig prosedyre (sendt ut 7. juli 2022 med 26. august 2022 som frist for innspill).

Klima- og miljødepartementet vil vurdere hva som er et egnet tidspunkt for nasjonal høring.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Andre opplysninger

Som følge av det nye direktivet, skal det tas inn tilføyelse (ny bokstav (g)) i vedlegg I til direktiv 2003/35/EF om tiltak for allmennhetens deltakelse i utarbeidelse av visse planer og programmer og om endringer i rådsdirektiv 85/337/EØF og 96/61/EF. Tilføyelsen innebærer at direktiv 2003/35/EF gjøres gjeldende for artikkel 6(1) i det nye direktivet hva gjelder utarbeidelse av nasjonale programmer for overholdelse av utslippsforpliktelsene.

Status

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.

Kommisjonen la 18.12.2013 fram forslag til Parlaments- og rådsdirektiv om reduksjon av nasjonale utslipp av visse forurensninger til luft og tillegg til direktiv 2003/35/EF. 

Forslaget ble lagt fram sammen med Kommisjonens meddelelse om Program for ren luft i Europa av 18.12.2013, som del av EUs luftpakke. Meddelelsen omhandler helheten i EUs politikk for å redusere luftforurensninger som skader menneskers helse og miljø. Denne behandles i et eget EØS-notat. Se også en nyere nettside om helheten i EUs arbeid med luftforurensninger. 

Direktivet ble vedtatt i EU 14. desember 2016.