Ytelsesmål for levering av flysikringstjenester 2020-2024

Tittel

(Under forberedelse) Kommisjonens gjennomføringsbeslutning om fastsettelse av reviderte felleseuropeiske ytelsesmål lufttrafikkstyringsnettverket for den tredje referanseperioden (2020-2024) og opphevelse av gjennomføringsbeslutning (EU) 2019/903

(In preparation) Commission Implementing Decision setting revised Union-wide performance targets for the air traffic management network for the third reference period (2020-2024) and repealing Implementing Decision (EU) 2019/903

Siste nytt

EØS-notat offentliggjort 10.4.2021

Behandlende organ


 
 

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 9.4.2021)

Sammendrag av innhold

Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2019/317 av 11. februar 2019 om fastsettelse av en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenester og nettfunksjoner («ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen») er gjennomført i norsk rett gjennom § 11 nr. 11 i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom.

Ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen setter de detaljerte reglene for en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenestene. En slik ytelsesstyrings- og avgiftsordning er overordnet beskrevet i de såkalte Single European Sky-basisforordningene (EF) nr. 549/2004 og (EF) nr. 550/2004, og skal sørge for at ytere av flysikringstjenester leverer leverer kvalitetsmessig gode, miljø- og kostnadseffektive tjenester. Det er fastsatt fire målområder: sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet.

En sentral del av ytelsesstyrings- og avgiftsordningen er at det settes konkrete mål for flysikringstjenestenes ytelse innen de fire målområdene. Slike mål nedfelles i ytelsesplaner på nasjonalt eller regionalt (FAB) nivå og favner om en fremtidig femårsperiode, en såkalt referanseperiode. Målene i de nasjonale ytelsesplanene må imidlertid ligge innenfor rammene av et sett mål definert som felleseuropeiske. Slike felleseuropeiske mål («Union-wide targets») fastsettes gjennom en beslutning av kommisjonen, etter at kommisjonen har fått aksept for beslutningen fra medlemslandene gjennom komitologibehandling (i Single Sky Committee).

Referanseperiode 3 (RP3) under ytelses- og avgiftsstyringen gjelder for perioden 2020-2024, og et utkast til nasjonal ytelsesplan for denne perioden ble utarbeidet i 2019, basert på kommisjonens beslutning i 2019 om felleseuropeiske mål, (EU) 2019/903. Utkastet til nasjonal ytelsesplan skulle i utgangspunktet ha blitt endelig vedtatt i første halvdel av 2020.

Som en følge av Covid-19 pandemien har forutsetningene om trafikkforventning for RP3, og dermed for de felleseuropeiske målene for RP3, blitt helt endret. Kommisjonen vedtok derfor i november 2020 en ny forordning, (EU) 2020/1627, som gjør særlige tilpasninger til ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen med hensyn til RP3 i lys av Covid-19 pandemien. En av tilpasningene som skal gjøres er at det skal lages nye reviderte nasjonale ytelsesplaner for RP3, basert på en beslutning om nye felleseuropeiske mål for perioden. Slike felleseuropeiske mål skal fastsettes innen 1. mai 2021.

Kommisjonen publiserte i begynnelsen av mars et utkast til en slik beslutning om felleseuropeiske måltall. Denne ble lagt ut på en kortvarig åpen høring, og deretter drøftet i Single Sky Committee 23. og 24. mars.

I utkastet til beslutning foreslo kommisjonen å videreføre målene for sikkerhet fra forrige beslutning, men skjerpe inn kravene til miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet. Konkret foreslo kommisjonen følgende mål:

Sikkerhet:

  • Parameteren (KPI) her er «level of effectiveness of safety management».
  • Foreslåtte mål:
    • at least Level C in the safety management objectives ‘safety culture’, ‘safety policy and objectives’, ‘safety assurance’, and ‘safety promotion’;
    • at least Level D in the safety management objective ‘safety risk management’

Miljø:

  • Parameteren (KPI) her er «average horizontal en route flightefficiency of the actual trajectory and measured as average additional distance flown compared to the great circle distance», også referert til som KEA.
  • Mål som ble foreslått var at parameteren ikke skal overstige følgende prosentvise terskler: 2,39% in 2021, 2,37% in 2022, 2,37% in 2023 and 2,37% in 2024.

Kapasitet:

  • Parameteren (KPI) her er «average en route ATFM delay attributable to air navigation services».
  • Mål som ble foreslått var at parameteren ikke skal overstige følgende terskler: 0,35 minute per flight in 2021, 0,5 minute per flight in 2022, 0,5 minute per flight in 2023 and 0,5 minute per flight in 2024.

Kostnadseffektivitet:

  • Parameteren (KPI) her er «year-on-year change of the average Union-wide DUC (determined unit cost) for en route air navigation services».
  • Mål som ble foreslått var at parameteren ikke skal overstige følgende terskler:
    • in respect of the combined calendar years 2020 and 2021 (for which a single average DUC is calculated): change of +104,2% from the Union-wide DUC baseline value;
    • in respect of calendar year 2022: change of -36,5% from the single average Union-wide DUC of calendar years 2020 and 2021 combined;
    •  in respect of calendar year 2023: change of -15,0% from the average Union-wide DUC of calendar year 2022;
    • in respect of calendar year 2024: change of -12,4% from the average Union-wide DUC of calendar year 2023.

     

  • Herunder foreslo også kommisjonen at «The Union-wide baseline value for determined costs shall be set at 6.265.631.152 EUR in EUR2017. The Union-wide DUC baseline value shall be set at 50,23 EUR in EUR2017.»
  • Kommisjonens forslag innebar i praksis et krav om kostnadskutt hos tjenesteyterne på 10 % fra 2019-nivå for hele RP3.  

Behandling i Single Sky Committee (SSC) 23. og 24. mars:

Utkastet til kommisjonsbeslutning ble drøftet i SSC 23. og 24. mars. Det ble tidlig klart at mange medlemsstater var negative til kommisjonens utsendte forslag, først og fremst med hensyn til målene for kostnadseffektivitet. Kommisjonen presenterte derfor et kompromissforslag. I tillegg til noen endringer på miljøparameteren (endring i KEA fra 2,37 % til 2,40 % for 2023 og 2024), gikk kompromissforslaget grovt sett ut på en reduksjon av det opprinnelige kravet om kostnadskutt hos tjenesteyterne, slik at det reelle kravet om kostnadskutt ble redusert fra 10 % til 7 %.

Etter en rekke diskusjoner ble det tydelig at medlemslandene ønsket ytterligere reduksjoner i kuttkravene. Til slutt endte man opp med et siste kompromissforslag som forutsatte følgende aksepterte kostnadsnivå sammenlignet med 2019-nivå:
-    93 % i 2020/2021
-    93 % i 2022
-    94 % i 2023
-    95 % i 2024

Kommisjonen gav samtidig ut en «statement», som er ment som en forpliktende tolkning av regelverket og beslutningen om "union wide targets", knyttet opp mot evalueringen av nasjonale ytelsesplaner.

Votering over kommisjonens kompromissforslag på SSC endte med et "no opinion"-resultat. Kommisjonen har derfor varslet et nytt møte 16. april, sammen med et kompromssforslag som innebærer ytterligere reduksjon i kuttkravene.

Kommisjonens seneste forslag, til behandling på ad hoc SSC 16. april:

Kommisjonen foreslår i sitt siste forslag følgende aksepterte kostnadsnivå sammenlignet med 2019-nivå:
-    94 % i 2020/2021
-    95 % i 2022
-    96 % i 2023
-    97 % i 2024

Mer formelt, siden ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen foreskriver at kommisjonens beslutning skal fastsette den årlige endringen i "union wide" gjennomsnittlig enhetsrate (DUC), er tallene i kommisjonens siste forslag til beslutning disse:

- 2020/2021 kombinert:  økning med 113,3 % fra 2019-nivå (baseline value)
- 2022:                            reduksjon med 35,9 % fra kombinert 2020/2021-nivå
- 2023:                            reduksjon med 14,1 % fra 2022-nivå
- 2024:                            reduksjon med 11,5 % fra 2023-nivå

Merknader

Rettslige konsekvenser

Konsekvensen av kommisjonens beslutning er at den vil bli førende for de nasjonale ytelsesplanene som skal utarbeides for RP3, i den forstand at nasjonale ytelsesmål må ligge innenfor rammene av de felleseuropeiske målene. 

Viktig fra norsk side er det at kommisjonen under SSC flere ganger påpekte at endringene i "union wide DUC" ikke vil bli målt på en år-til-år basis, men som en helhetlig trend. Det er heller ikke slik at kommisjonen har noe apparat for å aggregere alle landenes ytelsesplaner, for å vurdere om de samlet faller inn under de felleseuropeiske målene. Ellers er det viktig å huske på at ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen (EU) 2019/317 fortsatt gjelder, med de tilpasninger som ble vedtatt mot slutten av 2020. Prinsippene for evaluering av nasjonale ytelsesplaner opp mot "union wide targets" er derfor de samme som tidligere.

Det vil være nærliggende og forventet at kommisjonens beslutning tas inn i EØS-avtalen, og deretter gjennomføres i norsk rett. Innlemming i EØS-avtalen vil medføre at gjennomføring i norsk rett mest hensiktsmessig skjer ved at henvisningen til EØS-gjennomføringen av kommisjonens forrige beslutning om felleseuropeiske ytelsesmål i § 1 nr. 12 i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom, erstattes med en henvisning til EØS-gjennomføringen av kommisjonens nye beslutning. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Ytelsesmål for kostnadseffektivitet knytter seg direkte til avgiftsberegningen for flysikringsavgifter. Flysikringsavgifter er hovedinntektskilden til de tjenesteyterne som ytelses- og avgiftsstyringen gjelder for. Krav om reduksjon i beregnet enhetskostnad (DUC) har således direkte innvirkning på avgiftsnivået og dermed inntektene til tjenesteyterne. Som kommentert nedenfor, er det Luftfartstilsynets foreløpige vurdering at kommisjonens utkast til beslutning medfører krav til kostnadskutt som bør være overkommelige for norske tjenesteytere. Samferdselsdepartementet støtter denne vurderingen og forventer endog ytterligere nasjonale bestrebelser for et kostnadsnivå som resulterer i flysikringsavgifter som er bærekraftige for luftromsbrukerne.

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

I utgangspunktet var norsk vurdering at de felleseuropeiske ytelsesmålene for kostnadseffektivitet ville kunne være krevende for norske tjenesteytere å etterleve. De andre ytelsesmålene (sikkerhet, miljø og kapasitet) anses ikke like utfordrende.

Kommisjonens opprinnelige forslag innebar en aksept for en økning av enhetskostnaden (DUC) på samlet 104 % for årene 2021 og 2022, mens enhetskostnaden deretter skulle reduseres med 36,5 % i 2022, 15 % i 2023 og 12,4 % i 2024. Det ble tatt utgangspunkt i faktiske kostnader og trafikk i 2019.

Ved vurdering av disse tallene er det viktig å ha med seg at økning og reduksjon knytter seg til den konkrete enhetskostnaden/avgiftssatsen for de enkelte flygningene i luftrommet, og ikke det samlede inntektsnivået for tjenesteyterne. Det samlede inntektsnivået er et produkt av avgiftssats og service units (formel som benyttes for hver enkelt flygning - produktet av flydd distanse og kvadratroten av flyets maksimale vekt for take-off). Den store økningen i tillatt enhetskostnad/avgiftssats for 2020 og 2021 som kommisjonen åpnet for gjennom beslutningsutkastet, har således sammenheng med den enorme trafikknedgangen som følge av Covid-19, og et behov for å øke avgiftssatsene for å unngå et dramatisk inntektsbortfall for tjenesteyterne. Den påfølgende reduksjonen i enhetskostnad/avgiftssats for 2022 til 2024 har på sin side sammenheng med en kombinasjon av forventet økt trafikk og tilpasning av kostnadsnivå hos tjenesteyterne.

Som forventning til helhetlig reduksjon i kostnadsnivå hos tjenesteyterne signaliserte kommisjonen at tjenesteyterne for RP3 burde klare å redusere kostnader med om lag 10 % sammenlignet med faktisk kostnadsnivå i 2019 og holde dem der gjennom perioden. Kommisjonen la til grunn at rundt 4 % av tjenesteyternes kostnader i 2019 var overtidsbetaling, og at slike kostnader i sin helhet burde være unødvendige i RP3, gitt trafikknedgangen. Kommisjonen mente også at medlemslandene i den ekstraordinære situasjonen som er oppstått burde gi slipp på kapitalavkastning, noe som burde kunne tilsi 4-5 % kostnadskutt. I tillegg til dette mente kommisjonen at tjenesteyterne burde klare et generelt kutt i kostnader på ca. 1 % på toppen av dette.

Kommisjonens siste kompromissforslag forutsetter en reduksjon av kostnader på 6 % for årene 2020/2021, 5 % for 2022, 4 % for 2023, og 3 % for 2024, alle sammenlignet med faktiske 2019-tall.

Forutsatt kommisjonens merknader under SSC om hvordan disse kravene skal brytes ned til de individuelle ytelsesplanene, så er det Luftfartstilsynets foreløpige vurdering at dette er krav til kostnadskutt som bør være overkommelige for norske tjenesteytere. Så langt ytterligere krav til kostnadskutt er ønskelig fra statens side, kan dette fremgå av de nasjonale ytelsesplanene.

Status

Votering over kommisjonens kompromissforslag på SSC 23. og 24. mars endte med et "no opinion"-resultat. Dette innebærer i utgangspunktet at kommisjonen kan vedta den foreslåtte beslutningen, men enkelte unntak gjelder (eksempelvis dersom et simpelt flertall av medlemmene i komiteen stemte imot). Siden Norge ikke fikk delta på avstemningen, er det noe uklart hva som var det detaljerte utfallet av voteringen. Kommisjonen har likevel plikt til å søke å oppnå bredest mulig støtte for sitt forslag i komiteen. Kommisjonen har, trolig derfor, varslet et nytt møte 16. april, med et nytt kompromissforslag som i enda større grad imøtekommer medlemslandenes ønsker om reduksjon i kravene til kostnadskutt.

Nøkkelinformasjon

EU



eu-flagg
Dokument (forberedende)
Dato
01.03.2021
Rettsakten erstatter

Norge



norge-flagg
Ansvarlig departement
Samferdselsdepartementet
Informasjon fra departementet