BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 8.2.2023)

Sammendrag av innhold

Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2019/317 av 11. februar 2019 om fastsettelse av en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenester og nettfunksjoner («ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen») er gjennomført i norsk rett gjennom § 11 nr. 11 i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom.

Ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen setter de detaljerte reglene for en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenestene. En slik ytelsesstyrings- og avgiftsordning er overordnet beskrevet i de såkalte Single European Sky-basisforordningene (EF) nr. 549/2004 og (EF) nr. 550/2004, og skal sørge for at ytere av flysikringstjenester leverer leverer kvalitetsmessig gode, miljø- og kostnadseffektive tjenester. Det er fastsatt fire målområder: sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet.

En sentral del av ytelsesstyrings- og avgiftsordningen er at det settes konkrete mål for flysikringstjenestenes ytelse innen de fire målområdene. Slike mål nedfelles i ytelsesplaner på nasjonalt eller regionalt (FAB) nivå og favner om en fremtidig femårsperiode, en såkalt referanseperiode. Målene i de nasjonale ytelsesplanene må imidlertid ligge innenfor rammene av et sett mål definert som felleseuropeiske. Slike felleseuropeiske mål («Union-wide targets») fastsettes gjennom en beslutning av kommisjonen, etter at kommisjonen har fått aksept for beslutningen fra medlemslandene gjennom komitologibehandling (i Single Sky Committee).

Referanseperiode 3 (RP3) under ytelses- og avgiftsstyringen gjelder for perioden 2020-2024, og et utkast til nasjonal ytelsesplan for denne perioden ble utarbeidet i 2019, basert på kommisjonens beslutning i 2019 om felleseuropeiske mål, (EU) 2019/903. Utkastet til nasjonal ytelsesplan skulle i utgangspunktet ha blitt endelig vedtatt i første halvdel av 2020.

Som en følge av Covid-19 pandemien ble forutsetningene om trafikkforventning for RP3, og dermed for de felleseuropeiske målene for RP3, helt endret. Kommisjonen vedtok derfor i november 2020 en ny forordning, (EU) 2020/1627, som gjorde særlige tilpasninger til ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen med hensyn til RP3 i lys av Covid-19 pandemien. En av tilpasningene som skulle gjøres var at det skulle lages nye reviderte nasjonale ytelsesplaner for RP3, basert på en beslutning om nye felleseuropeiske mål for perioden. Slike felleseuropeiske mål skulle fastsettes innen 1. mai 2021.

Kommisjonen publiserte i begynnelsen av mars et utkast til en slik beslutning om felleseuropeiske måltall. Denne ble lagt ut på en kortvarig åpen høring, og deretter drøftet i Single Sky Committee (SSC) 23. og 24. mars. Kommisjonen og SSC kom imidlertid ikke til enighet om en beslutning, verken på dette møtet eller et ekstraordinært møte i april. Saken havnet derfor i en «appeal committee», der det ble inngått et kompromiss om den endelige beslutningen. Den endelige beslutningen, (EU) 2021/891, ble formelt fattet av kommisjonen 2. juni, og inneholdt følgene mål:

Sikkerhet:

• Parameteren (KPI) her er «level of effectiveness of safety management».
• Foreslåtte mål:
  • at least Level C in the safety management objectives ‘safety culture’, ‘safety policy and objectives’, ‘safety assurance’, and ‘safety promotion’;
  • at least Level D in the safety management objective ‘safety risk management’

   

Miljø:

• Parameteren (KPI) her er «average horizontal en route flightefficiency of the actual trajectory and measured as average additional distance flown compared to the great circle distance», også referert til som KEA.
• Mål som ble foreslått var at parameteren ikke skal overstige følgende prosentvise terskler: 2,37 % in 2021, 2,37 % in 2022, 2,40 % in 2023 and 2,40% in 2024.

Kapasitet:

• Parameteren (KPI) her er «average en route ATFM delay attributable to air navigation services».
• Mål som ble foreslått var at parameteren ikke skal overstige følgende terskler: 0,35 minute per flight in 2021, 0,5 minute per flight in 2022, 0,5 minute per flight in 2023 and 0,5 minute per flight in 2024.

Kostnadseffektivitet:

• Parameteren (KPI) her er «year-on-year change of the average Union-wide DUC (determined unit cost) for en route air navigation services».
• Mål som ble foreslått var at parameteren ikke skal overstige følgende terskler:
  • in respect of the combined calendar years 2020 and 2021 (for which a single average DUC is calculated): change of +120,1 % from the Union-wide DUC baseline value;
  • in respect of calendar year 2022: change of -38,5 % from the single average Union-wide DUC of calendar years 2020 and 2021 combined;
  •  in respect of calendar year 2023: change of -13,2 % from the average Union-wide DUC of calendar year 2022;
  • in respect of calendar year 2024: change of -11,% from the average Union-wide DUC of calendar year 2023.

   

• Herunder foreslo også kommisjonen at «The Union-wide baseline value for determined costs shall be set at 6.265.631.152 EUR in EUR2017. The Union-wide DUC baseline value shall be set at 50,23 EUR in EUR2017.»
• Beslutningen bygget på en forutsetning om at felleseuropeiske akseptert kostnadsnivå i 2020/2021 i snitt ikke skulle overstige 97 % av faktiske kostnader i 2019, og videre at akseptert kostnadsnivå for de påfølgende årene 2022 til 2024 ikke skulle overstige henholdsvis 94 %, 96 % og 97 % av faktiske kostnader i 2019.

Merknader
 

Rettslige konsekvenser

Konsekvensen av kommisjonens beslutning var at den ville bli førende for de nasjonale ytelsesplanene som skulle utarbeides for RP3, i den forstand at nasjonale ytelsesmål måtte ligge innenfor rammene av de felleseuropeiske målene. 

Viktig fra norsk side er det at kommisjonen under SSC flere ganger påpekte at endringene i "union wide DUC" ikke ville bli målt på en år-til-år basis, men som en helhetlig trend. Kommisjonen bekreftet dette gjennom et etterfølgende skriftlig utsagn. Det er heller ikke slik at kommisjonen har noe apparat for å aggregere alle landenes ytelsesplaner, for å vurdere om de samlet faller inn under de felleseuropeiske målene. Ellers er det viktig å huske på at ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen (EU) 2019/317 fortsatt gjelder, med de tilpasninger som ble vedtatt mot slutten av 2020. Prinsippene for evaluering av nasjonale ytelsesplaner opp mot "union wide targets" er derfor de samme som tidligere.

Det er nærliggende at kommisjonens beslutning tas inn i EØS-avtalen, og deretter gjennomføres i norsk rett. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Ytelsesmål for kostnadseffektivitet knytter seg direkte til avgiftsberegningen for flysikringsavgifter. Flysikringsavgifter er hovedinntektskilden til de tjenesteyterne som ytelses- og avgiftsstyringen gjelder for. Krav om reduksjon i beregnet enhetskostnad (DUC) har således direkte innvirkning på avgiftsnivået og dermed inntektene til tjenesteyterne. Som kommentert nedenfor, er det Luftfartstilsynets vurdering at kommisjonens utkast til beslutning medfører krav til kostnadskutt som burde være overkommelige for norske tjenesteytere. Samferdselsdepartementet støtter denne vurderingen og forventer endog ytterligere nasjonale bestrebelser for et kostnadsnivå som resulterer i flysikringsavgifter som er bærekraftige for luftromsbrukerne.

Sakkyndige instansers merknader

Luftfartstilsynet finner rettsakten EØS-relevant og akseptabel. 

Vurdering

I utgangspunktet var norsk vurdering at de felleseuropeiske ytelsesmålene for kostnadseffektivitet ville kunne være krevende for norske tjenesteytere å etterleve. De andre ytelsesmålene (sikkerhet, miljø og kapasitet) anses ikke like utfordrende.

Kommisjonens beslutning innebærer en aksept for en økning av enhetskostnaden (DUC) på samlet 120,1 % for årene 2021 og 2022, mens enhetskostnaden deretter skal reduseres med 38,5 % i 2022, 13,2 % i 2023 og 11 % i 2024. Det tas utgangspunkt i faktiske kostnader og trafikk i 2019.

Ved vurdering av disse tallene er det viktig å ha med seg at økning og reduksjon knytter seg til den konkrete enhetskostnaden/avgiftssatsen for de enkelte flygningene i luftrommet, og ikke det samlede inntektsnivået for tjenesteyterne. Det samlede inntektsnivået er et produkt av avgiftssats og service units (formel som benyttes for hver enkelt flygning - produktet av flydd distanse og kvadratroten av flyets maksimale vekt for take-off). Den store økningen i tillatt enhetskostnad/avgiftssats for 2020 og 2021 har således sammenheng med den enorme trafikknedgangen som følge av Covid-19, og et behov for å øke avgiftssatsene for å unngå et dramatisk inntektsbortfall for tjenesteyterne. Den påfølgende reduksjonen i enhetskostnad/avgiftssats for 2022 til 2024 har på sin side sammenheng med en kombinasjon av forventet økt trafikk og tilpasning av kostnadsnivå hos tjenesteyterne.

Som forventning til helhetlig reduksjon i kostnadsnivå hos tjenesteyterne signaliserte kommisjonen i utgangspunktet at tjenesteyterne for RP3 burde klare å redusere kostnader med om lag 10 % sammenlignet med faktisk kostnadsnivå i 2019 og holde dem der gjennom perioden. Denne ambisjonen har kommisjonenn måttet redusere betraktelig etter kompromissforslaget som endte opp i endelig beslutning om felleseuropeiske mål. 

Kommisjonens endelige beslutning forutsetter en reduksjon av kostnader på 3 % for årene 2020/2021, 6 % for 2022, 4 % for 2023, og 3 % for 2024, alle sammenlignet med faktiske 2019-tall.

Forutsatt kommisjonens utsagn om hvordan disse kravene skal brytes ned til de individuelle ytelsesplanene, så er det Luftfartstilsynets vurdering at dette er krav til kostnadskutt som burde være overkommelige for norske tjenesteytere. Så langt ytterligere krav til kostnadskutt er ønskelig fra statens side, kan dette fremgå av de nasjonale ytelsesplanene.

Luftfartstilsynet finner rettsakten EØS-relevant og akseptabel. Det er ikke behov for tilpasningstekst. 

Status

Kommisjonsbeslutning (EU) 2021/891 ble formelt vedtatt 2. juni 2021, og beslutningen ble ved EØS-komiteens beslutning nr. 307/2021 av 29. oktober 2021 tatt inn i EØS-avtalen uten tilpasninger, med virkning fra 30. oktober 2021.

Kommisjonsbeslutningen ble gjennomført i norsk rett 29. oktober 2021, ved en endring av forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom.