BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 23.8.2022)

Sammendrag av innhold

Forordning (EF) nr. 550/2004 - «tjenesteytingsforordningen», en av de fire "Single European Sky"-basisforordningene - er gjennomført i norsk rett i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom.

(EF) nr. 550/2004 åpner i artikkel 15a for at kommisjonen kan fastsette såkalte fellesprosjekter («common projects») for å støtte gjennomføringen av den europeiske «ATM Master Plan», som gjerne er omtalt som veikartet for å få utvikling og forskning på luftrafikkstyringsområdet (ATM-området) over i praktisk iverksettelse. 

I 2013 vedtok kommisjonen en gjennomføringsforordning, forordning (EU) nr. 409/2013, som satte rammene for hvordan slike fellesprosjekter skulle gjennomføres («fellesprosjektforordningen»).

I 2014 vedtok kommisjonen så forordning (EU) nr. 716/2014 om opprettelse av et felles forsøksprosjekt («Pilot Common Project»/PCP). Gjennom PCP ble det nedfelt seks forskjellige «funksjonaliteter» som skulle utplasseres/iverksettes på en rekke forhåndsdefinerte lufttrafikktjenesteenheter/lufthavner i Europa. De seks funksjonalitene var (på engelsk):

1. Extended Arrival Management and Performance Based Navigation in the High Density Terminal Manoeuvring Areas;
2. Airport Integration and Throughput;
3. Flexible Airspace Management and Free Route;
4. Network Collaborative Management;
5. Initial System Wide Information Management;
6. Initial Trajectory Information Sharing.

En senere gjennomgang av PCP viste at ikke alle funksjonalitetene var modne i en slik grad at man fikk en synkronisert implementering av dem på felleseuropeisk nivå. Kommisjonen kom frem til at PCP burde videreføres i form av et tydeligere og mer kravsfokusert regelverk i en ny forordning. Kommisjonen vedtok 1. februar 2021 en slik ny forordning med tittelen:
«COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2021/116 of 1 February 2021 on theestablishment of the Common Project One supporting the implementation of the European Air TrafficManagement Master Plan provided for in Regulation (EC) No 550/2004 of the European Parliament and of the Council, amending Commission Implementing Regulation (EU) No 409/2013 and repealing Commission Implementing Regulation (EU) No 716/2014»,

heretter omtalt som forordning (EU) 2021/116, eller «Common Project One» (CP1).

I CP1 vil man fortsatt søke å gjennomføre iverksettelsen av de seks definerte funksjonalitetene fra PCP, med enkelte endringer. Man tar imidlertid høyde for at enkelte ATM-funksjonaliteter eller underfunksjonaliteter som er viktige komponenter for et fellesprosjekt, kanskje ikke er klare for bruk på det tidspunktet de tilknyttede kravene i forordningen får virkning.

For å sikre en helhetlig gjennomføring av funksjonalitetene (herunder underfunksjonalitetene), og opprettholde tidsmessig momentum, skal det settes måldatoer for industrialisering og implementering av disse. Med "industrialisering" menes at en funksjonalitet er standardisert og sertifisert, og klar til å bli anskaffet, installert og implementert. Med "implementering" menes at funksjonaliteten er implementert og klar til bruk.

En forutsetning er at om industrialiseringsprosessene ikke er vellykket fullført innen aktuell måldato, så bør disse funksjonalitetene trekkes ut av CP1 og vurderes for fremtidige prosjekter. Dette er tenkt gjort slik at det fastsettes en dato som blir en absolutt tidsfrist for å vurdere om de aktuelle funksjonalitetene er modne nok til å være en del av CP1. En slik dato for industrialisering er kun satt for enkelte av underfunksjonalitetene i CP1.

---

Rent lovteknisk er den nye forordningen bygget opp slik at den erstatter forordning (EU) nr. 716/2014 om PCP. PCP-forordningen er altså opphevet i EU.

I tillegg gjør den nye forordningen en rekke endringer i fellesprosjektforordningen, (EU) nr. 409/2013. Endringene innebærer at en rekke definisjoner er endret slik at de er tilpasset den nye måten å jobbe med fellesprosjekter på, samt at en del nye definisjoner er føyd til. Hovedendringen i fellesprosjektforordningen er gjort i artikkel 4, som omhandler formål og innhold. Her fremgår det spesielt at det for alle fellesprosjekter skal:

• Defineres en rekke karakteristikker:
  • Teknisk og operasjonelt omfang
  • Geografisk bruksområde
  • De aktørene som skal implementere dem
  • Krav til synkronisering
  • Vesentlige forutsetninger
  • Måldato for implementering
  • Eventuell måldato for industrialisering
  • Avhengige knytninger til andre funksjonaliteter/underfunksjonaliteter.
     
• Beskrives hvordan de anses klare for implementering.
• Settes krav til at alle funksjonaliteter/underfunksjonaliteter som ikke er ferdigutviklet ved vedtakelsen, skal være ferdigutviklet innen tre år.
• Besluttes at funksjonaliteter/underfunksjonaliteter som ikke er ferdigutviklet ved utløpet av måldatoen, skal trekkes fra det aktuelle fellesprosjektet.
• Foregå et samarbeid mellom SJU, EASA, Eurocae og industrien for å sørge for at måldatoer nås.
• Gjøres en kost/nytte-analyse, der positivt utfall kreves for at prosjektet skal aksepteres.
• Være konsistens med og bidrag til felleseuropeiske ytelsesmål under ytelses- og avgiftsstyringen for flysikringstjenestene.
• Tas hensyn til Network Managers NSP (Network Strategy Plan) og NOP (Network Operation Plan).
• Vises positiv miljøeffekt.

Det beskrives også i forordene til forordningen at medlemsstatene bør benytte tilpassede sanksjoner mot aktører som ikke gjennomfører fellesprosjektene som forutsatt. Slike sanksjonsmuligheter er det hjemmel for i artikkel 9 i SES-rammeforordningen (EF) nr. 549/2004.

I et vedlegg til forordningen er de enkelte funksjonaliteter/underfunksjonaliteter beskrevet på en slik måte som definert i ny artikkel 4 til fellesprosjektforordningen, som vist ovenfor. Dette er forholdsvis likt som i PCP. Den vesentligste endringen er at det tidligere kravet til «Performance Based Navigation» under funksjonalitet nr. 1 er flyttet til en egen forordning (PBN-forordningen, (EU) 2018/1048). I stedet har man tatt inn «Integrated Arrival Management/Departure Management». Det er også gjort flere endringer knyttet til underfunksjonaliteter.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Vedtakelsen av CP1 innebærer at «PCP-forordningen» (EU) nr. 716/2014 er opphevet, og at det er gjort en rekke endringer i «fellesprosjektforordningen» (EU) nr. 409/2013.

CP1 faller inn under det overordnede SES-regelverket, og det forutsettes derfor at vi også tar den inn i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Det fremgår eksplisitt av fortalen til forordningsutkastet at siden Oslo lufthavn, Gardermoen, er inkludert i listen over lufthavner som skulle implementere funksjonalitenene 1, 2, 4 og 5 etter PCP-forordningen, så er det ønskelig at lufthavnen videreførerer denne implementeringen også under CP1 (tilsvarende står om Zürich lufthavn). Denne omtalen av norske forhold i fortalen til en EU-forordning er en noe uvanlig tilnærming fra kommisjonens side, men har trolig sammenheng med at man i PCP-forordningen eksplisitt nevnte Oslo (og Zurich) i listen over lufthavner som skulle implementere de aktuelle funksjonalitenene, men med forbehold om inkludering av forordningen i EØS-avtalen. Ved den nye forordningen står ikke Oslo (eller Zurich) på listen over lufthavner som skal implementere funksjonalitenene 1, 2, 4 og 5, men man forutsetter altså at dette løses ved at man gjør tilføyelser om at Oslo skal inkluderes når forordningen tas inn i EØS-avtalen.

Gjennomføring av den foreslåtte forordningen i norsk rett medfører behov for:

• tilpasninger i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom, som er den forskriften som gjennomfører «fellesprosjektforordningen» (EU) nr. 409/2013.
• oppheving av forskrift om gjennomføring av det første fellesprosjektet som støtter gjennomføringen av ATM-masterplan, siden det er denne forskriften som gjennomfører den nå opphevede «PCP-forordningen» (EU) nr. 716/2014.
• gjennomføring av selve CP1, trolig ved at den tilføyes i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom eller forskrift om samvirkingsevnen i Det europeiske nett for lufttrafikkstyring.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Funksjonalitetene i CP1 er altså en videreføring av funksjonalitetene i PCP. Disse funksjonalitetene må implementeres eller tas i bruk - først og fremst av lufttrafikktjenestene, men også av andre aktører - og nå med tydeligere målkrav.

- Avinor

Berørte aktører er først og fremst Avinor AS som operatør for OSL, og Avinor Flysikring AS som lufttrafikktjenesteyter på OSL og for underveistjenesten.

Luftfartstilsynets har vært i dialog med Avinor AS og Avinor Flysikring AS, og oppfatter at de er positive til det nye regelverket. De mener at de skal kunne gjennomføre de aktuelle prosjektene innen de satte fristene. De gjør imidlertid et unntak for funksjonaliteten «initial Airport Operations Plan» (iAOP) , som de mener at kan være krevende å få gjennomført innen fastsatt frist.

Luftfartstilsynets vurdering er derfor at CP1 kan tas inn i norsk rett slik den står, men med mulig tilpasning om at iAOP ikke pålegges norske aktører, det vil si Avinor AS på Oslo lufthavn, Gardermoen (OSL). Rettslig sett vil det ikke være nødvendig å gjøre noen unntak fra forordningen i den sammenheng, av de rettstekniske grunner som vi har vist til ovenfor knyttet til gjennomføring i EØS-avtalen. Fra norsk side må vi følgelig, som rettsteknisk løsning, gjøre tilføyelser i EØS-avtalen av alle de funksjonalitetene som skal implementeres på OSL. I den forbindelse kan vi unnlate å ta med «iAOP». Det understrekes imidlertid at OSL uansett vil få krav om «extended AOP» med en senere tidsfrist, som også inneholder kravene beskrevet under «iAOP».

- Andre sivile aktører 

Også andre aktører enn Avinor-selskapene er underlagt krav i forordningen:
- Både flyoperatører og flyvær-, bakke-, avisings-, nettverks-, og andre flysikringstjenesteleverandører, i tillegg til politi og toll, må benytte seg av «AOP» som verktøy for bruk og deling av informasjonstjenester knyttet til lufthavndriften.
- Alle berørte aktører må benytte seg av Free Route Airspace.
- Flyoperatører som flyr IFR over flygenivå 285 med luftdyktighetsbevis utstedt fra og med 2028 må være utstedt med ADS-C EPP5.

Konsekvensene for disse antas å være små, siden dette er en videreføring av kjente krav fra PCP, men den nasjonale høringen åpner for at det gis innspill knyttet til dette.

- Forsvaret

Når det gjelder militære interessenter, så er deres rolle beskrevet i artikkel 3 nr. 2 i CP1. Her fremgår det at de bare skal iverksette ATM-funksjonaliteter så langt det er nødvendig for å være i samsvar med fjerde og femte underpunkt av punkt 3.2 i vedlegg VIII til forordning (EU) 2018/1139 (ny  EASA-basisforordning). Her står det:
- The EATMN, its systems and their constituents shall support the progressive implementation of civil/military coordination, to the extent necessary for effective airspace and air traffic flow management, and the safe and efficient use of airspace by all users, through the application of the concept of the flexible use of airspace.
- To achieve those objectives, the EATMN, its systems and their constituents shall support the timely sharing of correct and consistent information covering all phases of flight, between civil and military parties, without prejudice to security or defence policy interests, including requirements on confidentiality.

Forsvaret anses følgelig i liten grad å bli berørt av CP1, men den nasjonale høringen åpnet for at det kunne gis innspill knyttet til dette.

Det er viktig å merke seg at forordning (EU) 2018/1139 ennå ikke er gjort gjeldende i norsk rett.

Sakkyndige instansers merknader

CP1 omhandler krav til investeringer i teknologisk infrastruktur for flysikringstjenesten. Målet er at investeringene skal modernisere tjenestene, og gjøre dem mer effektive, kostnadsbesparende og miljøvennlige. Gjennom fellesprosjekter som CP1 skal investeringene skje synkronisert på europeiske nivå.

Avinor AS og Avinor Flysikring AS har hovedansvaret for de investeringene som kreves etter CP1. Disse investeringene må samkjøres med og integreres i annet eksisterende og nytt utstyr. Dette er kostbare og teknologisk avanserte prosesser. Avinor-selskapene har planer for dette, og i planene inngår alle funksjonalitetene i CP1, med unntak av ovenfor nevnte «iAOP» (initial Airport Operations Plan).

En «AOP» er et system for samkjøring av de operasjonene som foregår på flysiden på lufthavner. iAOP er et teknologisk «mellomstopp» på veien mot full AOP. Etter CP1 skal iAOP tas i bruk på 18 europeiske lufthavner innen 31. desember 2023, mens full AOP skal gjennomføres på 28 europeiske lufthavner innen 31. desember 2027.

Avinor AS har plan om gjennomføring av full AOP på OSL innen den fristen som er satt i CP1. Etter det Luftfartstilsynet har fått opplyst, så har imidlertid Avinor AS valgt teknologiske løsninger på veien mot full AOP som ikke åpner for implementering av iAOP underveis. Avinor AS har derfor foreslått for Luftfartstilsynet at det ikke settes krav om implementering av iAOP for OSL.

Luftfartstilsynet har ikke nærmere kjennskap til hvilken eventuell merkostnad det ville ha for Avinor AS om de ble pålagt implementering av iAOP. Vi forutsetter imidlertid at dette er veloverveide betraktninger fra Avinor AS sin side. Luftfartstilsynets oppfatning er ellers at de investeringsplanene Avinor-selskapene har i tilknytning til CP1-funksjonalitetene er offensive og optimistiske.

Det var i prosessen ikke helt klart for Luftfartstilsynet hvilke forventninger kommisjonen/EU hadde til Norge med hensyn til at også OSL burde implementere iAOP. Vi registrerte imidlertid at større lufthavner som Helsinki, Praha, Stuttgart, Hamburg, Lisboa med flere var på listen i CP1 over lufthavner som skulle implementere AOP, men ikke iAOP. Det var således grunn til å tro at EU-siden ikke ville ha større problemer med at OSL var blant disse. I tillegg var det rent rettslig vanskelig å se for seg at EU ville kunne kreve at OSL ble tatt inn på listen over lufthavner som måtte implementere iAOP, av den enkle grunn at OSL ikke var nevnt i forordningen, annet enn med generell omtale i fortalen. Den senere beslutningen i EØS-komiteen (se nedenfor) bekreftet at kommisjonen aksepterte den norske løsningen.

Vurdering

Luftfartstilsynet har diskutert med norske aktører, særlig Avinor Flysikring AS og Avinor AS, og de har ikke innvendinger mot regelverket slik det er vedtatt, med forbehold om at Norge bør vurdere å gjøre unntak for underfunksjonaliteten "iAOP" ved gjennomføring i EØS-avtalen. Forordningen er EØS-relevant, og det er behov for tilpasningstekst. 

Samferdselsdepartementet slutter seg til vurderingen til Luftfartstilsynet. For egen del bemerkes at gjennomføring er en naturlig konsekvens av at PCP-forordningen (EU) nr. 716/2014 som er tatt inn i EØS-avtalen blir erstattet av denne nye forordningen og i det vesentligste gjør justeringer i allerede omhandlede funksjonaliteter som nødvendigvis må forholde seg til justeringer gjort på EU-nivå.

Status

Rettsakten ble vedtatt av kommisjonen 1. februar, og trådte i kraft i EU 22. februar 2021. Regelverket har vært på nasjonal høring med høringsfrist 23. mai 2021.

Rettsakten ble tatt inn i EØS-avtalen 8. juli ved EØS-komiteen beslutning Nr. 222/2022. Det ble ved denne beslutningen gjort tilpasninger i EØS-avtalen (Vedlegg XIII), slik at det står at de aktuelle funksjonalitetene i rettsakten som skal implementeres ved særskilt nevnte lufthavner, også skal implementeres på Oslo Gardermoen (OSL). Det ble imidlertid gjort unntak for funksjonaliteten "Initial AOP", som redegjort for ovenfor. Norge blir dermed ikke pliktig til å sørge for at akkurat denne funksjonaliteten blir implementert på OSL.

Rettsakten, med de tilpasninger i EØS-avtalen som nevnt ovenfor, er tatt inn i norsk rett i "forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom" § 1 nr. 9. Dette skjedde ved en endringsforskrift fastsatt 11. juli 2022.