BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 12.6.2023)

EUs mål om utslippskutt under Parisavtalen skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 

2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for sektorer som transport, jordbruk, avfall og bygg, samt deler av industri og petroleumssektoren. 

3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. 

Til sammen setter de tre pilarene et samlet tak på utslippene fra EU-landene. Sammen med en rekke supplerende regelverk skal de tre pilarene sikre at EU når sine overordnede klimamål for 2030.  

I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Det følger av EUs klimalov at netto karbonopptak fra skog og andre arealer kan bidra til måloppnåelsen med inntil 225 millioner tonn CO2-ekvivalenter (2,2 prosent av utslippene i EU) i 2030. Et forsterket klimamål krever forsterket klimaregelverk. Temaet for dette EØS-notatet er endringene i innsatsfordelingsforordningen.

Endringene i innsatsfordelingen inngår i det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholdt forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål.  

Sammendrag av innhold

Formålet med rettsakten er å sikre at sektorene som omfattes av innsatsfordelingsforordningen gir et tilstrekkelig bidrag til oppfyllelsen av EUs overordnede klimamål for 2030 og å få en gradvis og balansert utslippsutvikling fram mot målet om klimanøytralitet i 2050. Kommisjonen har beregnet at de samlede utslippsreduksjonene under innsatsfordelingen måtte økes med om lag 10 prosentpoeng for å oppfylle det nye, overordnede 2030-målet om 55 prosents utslippskutt fra 1990.

Den opprinnelige innsatsfordelingen for perioden 2021-2030 hadde et mål om å kutte utslippene med 30 prosent fra 2005 til 2030. Rettsakten øker dette målet til et mål om å kutte utslippene med 40 prosent. Målet skal oppnås ved at de enkelte landene som deltar i innsatsfordelingen får nasjonale mål for kutt i ikke-kvotepliktige utslipp i spennet 10 til 50 prosent kutt fra 2005 til 2030. De nasjonale målene fremgår av rettsaktens vedlegg 3. Tyskland, Danmark, Finland, Sverige og Luxembourg har alle fått mål om å kutte med 50 prosent fra 2005 til 2030. I den andre enden av skalaen har Bulgaria og Romania, som opprinnelig hadde mål om henholdsvis 0 og 2 prosent kutt, skal få nasjonale mål på 10 prosent og 12,7 prosent fra 2005 til 2030.

Det er ikke gjort endringer i hvilke sektorer som omfattes av innsatsfordelingens virkeområde. Beslutningen om å inkludere utslipp fra skipsfart i det europeiske kvotesystemet (EU ETS), og beslutningen om å etablere et uavhengig og parallelt kvotesystem for veitrafikk, bygg og andre utslipp, påvirker med andre ord ikke hvilke utslipp som omfattes av forpliktelsene i innsatsfordelingen. På EU-nivå utgjør utslippene fra veitrafikk og bygg om lag halvparten av utslippene som omfattes av innsatsfordelingen. En stor andel av utslippene i EU blir dermed kvotepliktige samtidig som de fremdeles omfattes av landenes forpliktelser under innsatsfordelingen. Kvoteplikten vil da i praksis fungere som et felleseuropeisk bidrag til å redusere utslippene under innsatsfordelingen, og dermed bidra til å øke sannsynligheten for oppfyllelse av innsatsfordelingen, både samlet og for land som ikke allerede har sterkere nasjonal virkemiddelbruk. Som del av Klar for 55 er det også vedtatt en rekke supplerende virkemidler, for eksempel nye krav til ladeinfrastruktur i transportsektoren og nye utslippsstandarder for produsenter av person- og varebiler. Kvotesystemet for veitrafikk og bygg og supplerende felleseuropeiske virkemidler vil imidlertid ikke i seg selv være tilstrekkelig til å sikre oppfyllelse av forpliktelsene i innsatsfordelingen. Landene vil følgelig måtte supplere med nasjonale tiltak for å redusere utslippene. For en nærmere beskrivelse av kvotesystemet for veitrafikk og bygg, se EØS-notat om forsterket klimakvotedirektiv.

Landenes nasjonale utslippsmål under innsatsfordelingen skal i henhold til innsatsfordelingen regnes om til bindende utslippsbudsjetter for hvert år i perioden 2021-2030. Gjennom endringer i innsatsfordelingens artikkel 4 etableres det en ny, tredelt metodikk for å beregne de nasjonale utslippsbudsjettene.

• Dagens utslippsbudsjett for 2021 til 2022 endres ikke, men det skal beregnes nye utslippsbudsjetter for 2023 til 2030.
• Utslippsbudsjettene for 2023 til 2025 skal defineres av en rett strek fra et startpunkt til et sluttpunkt. Startpunktet skal være 2022 og tilsvare landets utslippsbudsjett for det året. Sluttpunktet skal være 2030 og tilsvare landets 2005-utslipp under innsatsfordelingen redusert med en gitt prosentsats i spennet 10 til 50 prosents kutt.
• Utslippsbudsjettene for 2026 til 2030 skal også beregnes på nytt ut fra en rett linje som trekkes fra et startpunkt til et sluttpunkt. Startpunktet skal tilsvare landets gjennomsnittlige årlige utslippsnivå under innsatsfordelingen i årene 2021 til 2023. Linjen skal trekkes fra et punkt som tilsvarer ni tolvtedeler av avstanden mellom 2023 og 2024. Sluttpunktet skal også her være i 2030, og tilsvare landets 2005-utslipp redusert med en gitt prosentsats i spennet 10 til 50 prosents kutt. Behovet for å justere utslippsbudsjettene på nytt i 2025 basert på nye utslippsdata skyldes at COVID-pandemien og stimulansepakker etter COVID har skapt stor usikkerhet om den fremtidige utslippsutviklingen. 

Det gjøres noen mindre endringer i de fleksible mekanismene, det vil si landenes adgang til å oppfylle forpliktelsene sine gjennom andre tiltak enn ved innenlandske utslippsreduksjoner, for eksempel ved å finansiere utslippskutt i andre europeiske land. 

Låneadgang:

• I oppgjøret for hvert av utslippsbudsjettene for 2021-2025 kan landet låne inntil 7,5 prosent av sitt utslippsbudsjett for det påfølgende året.
• I oppgjøret for hvert av utslippsbudsjettene for 2026-2029 kan landet låne inntil 5 prosent av sitt utslippsbudsjett for det påfølgende året.
• Det er ikke låneadgang i oppfyllelsen av utslippsbudsjettet for 2030.  

Overføring av kvoter til andre land:

• Før oppgjørsstatus er beregnet kan landene overføre (dvs. selge til andre land) inntil 10 prosent av sitt utslippsbudsjett for hvert av årene 2021-2025 og inntil 15 prosent av sitt utslippsbudsjett for hvert av årene 2026-2030.
• Etter at oppgjørsstatus er beregnet kan alt overskudd overføres (dvs. selges) uten begrensninger. 

Spareadgang: 

• Landene kan spare inntil 75 prosent av sitt utslippsbudsjett for 2021 til bruk i 2022 eller senere år. 
• For årene 2022 til 2029 kan landene kan spare inntil 25 prosent av sitt akkumulerte utslippsbudsjett - det vil si utslippsbudsjettet for det inneværende og de foregående årene i perioden.
• Det er ikke spareadgang fra 2030 til en eventuell senere periode.  

Landenes mulighet til å benytte overskuddsopptak fra skog og arealbruk til å oppfylle målet under innsatsfordelingen videreføres på samme nivå, men innskrenkes i praksis ved at den samlede adgangen deles i to like store deler: inntil halvparten av den samlede adgangen kan benyttes til å dekke underskudd i perioden 2021-2025, mens den andre halvparten kun kan benyttes til å dekke underskudd i perioden 2026-2030, se endringer i forordningens artikkel 7. 

Det forsterkede skog- og arealbruksregelverket etablerer et strengere oppfølgingsregime i skog- og arealbruksregelverket fra 2026. Det nye oppfølgingsregimet i skog- og arealbruksregelverket gjør at man for årene 2026-2030 kan oppheve regelen i innsatsfordelingsforordningens art. 9(2). Denne bestemmelsen sier at landene får økte forpliktelser under innsatsfordelingen tilsvarende eventuelle underskudd i skog og arealbrukssektoren (dvs. dersom landets utslipp overstiger landets opptak i skog og arealbrukssektoren). Eventuelle underskudd i skog- og arealbrukspilaren blir med andre ord håndtert gjennom skog- og arealbruksregelverket, i stedet for at underskuddet automatisk overføres til innsatsfordelingen. Det vil imidlertid fremdeles være mulig å benytte utslippsenheter fra innsatsfordelingen til å dekke eventuelle underskudd i skog- og arealbruksregelverket.

Se EØS-notatet for forordning (EU) 2018/842 for en nærmere beskrivelse av den opprinnelige innsatsfordelingsforordningen for perioden 2021-2030. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Innsatsfordelingsforordningen faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde fordi den utgjør en del av rammeverket for samarbeid på statlig nivå for å oppfylle EUs felles utslippsmål. Rettsakten overlater dessuten til medlemsstatene å vedta egnete virkemidler og tiltak nasjonalt for å sikre måloppnåelse. Gjeldende innsatsfordelingsforordning (forordning (EU) 2018/842) er imidlertid innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter, jf. EØS-komitébeslutning nr. 269/2019. Ved en videreføring av dagens klimasamarbeid med EU vil Norge måtte delta i den forsterkede versjonen av innsatsfordelingen, dvs. innlemme rettsakten i EØS-avtalens protokoll 31 gjennom en EØS-komitébeslutning som gir EU-regelverket anvendelse på Norge. 

Rettsakten er bindende på statlig nivå og krever ikke gjennomføring i norsk rett. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Norge deltar i den opprinnelige innsatsfordelingsforordningen for perioden 2021-2030 med en forpliktelse om å kutte de ikke-kvotepliktige utslippene med 40 prosent fra 2005 til 2030. Norge er ikke omtalt i den forsterkede versjonen av rettsakten. Dersom Norge også skal delta i den forsterkede versjonen av innsatsfordelingen vil Norge trolig få en forpliktelse om å kutte utslippene med 50 prosent fra 2005 til 2030.  

Med utgangspunkt i verdiene for globalt oppvarmingspotensial i FNs fjerde klimarapport (AR4) er utslippsbudsjettet Norge har basert på forpliktelsen om 40 prosent utslippsreduksjon på 210 millioner tonn CO2-ekv. over perioden 2021–2030. Gitt et norsk innsatsfordelingsmål på 50 prosent og den endrede metodikken for beregning av utslippsbudsjettet er nytt utslippsbudsjett per nå estimert til å være på omtrent 201 mill. tonn CO2-ekv. over perioden 2021-2030. Regjeringens klimastatus og -plan (særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2022-2023) beskriver både forslag til klimavirkemidler i statsbudsjettet for 2023 og virkemidler og politikk det arbeides med. De effektberegnede virkemidlene vil over perioden 2021-2030 være nære, men ikke tilstrekkelige for å fylle gapet ved et 50 pst mål. Både framskrivningene, størrelsen på utslippsbudsjettet og effekten av virkemidlene i Regjeringens klimastatus og -plan er usikre størrelser. Kostnaden ved ytterligere utslippsreduksjoner og konsekvensen for ulike aktører vil avhenge av valg av virkemiddel og innretning på disse, eventuelt kostnaden ved bruk av ulike fleksible mekanismer i regelverket.  

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert.  

Klima- og miljødepartementet sendte Kommisjonens forslag til forsterket klimaregelverk på høring med frist 15. september 2021. De klart fleste kommentarene knyttet seg til forslaget om endringer i kvotesystemet og skog- og arealbruksregelverket. De få instansene som hadde kommentarer til Kommisjonens forslag til endringer i innsatsfordelingen støttet Kommisjonens forslag. 

Kommisjonen sendte også innsatsfordelingen på offentlig høring med frist 8. november 2021: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12656-National-emissions-reduction-targets-Effort-Sharing-Regulation-review-based-on-2030-climate-target-plan_en

Vurdering

Den opprinnelige innsatsfordelingsforordningen for perioden 2021-2030 (forordning (EU) 2018/842) er ikke regnet som EØS-relevant. Den er følgelig ikke innlemmet i EØS-avtalens vedlegg. Norge har imidlertid inngått en klimaavtale med EU, se EØS-komitébeslutning nr. 269/2019, som innebærer at Norge og Island på frivillig grunnlag samarbeider med EU om oppfyllelsen av våre respektive utslippsmål for 2030 under Parisavtalen. Den opprinnelige innsatsfordelingen for 2021-2030 er derfor innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Protokoll 31 forplikter ikke Norge til å delta i den forsterkede versjonen av innsatsfordelingen. Stortinget må samtykke før et endret regelverk kan tas inn i en klimaavtale med EU. 

Status

Rettsakten ble publisert i EUs Official Journal 26. april 2023.

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene.