Innsatsfordelingsforordningen: endringsbestemmelser om de årlige mål for reduksjon av klimagassutslipp i perioden 2021-2030

Tittel

Forslag til europaparlaments- og rådsforordning om endring av forordning (EU) 2018/842 om bindende årlige reduksjoner i utslipp av klimagasser for 2021 til 2030 for medlemsstatene for å bidra til utslippskutt for å oppfylle forpliktelsene under Parisavtalen

Proposal for Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2018/842 on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030 contributing to climate action to meet commitments under the Paris Agreement

Del av:

Siste nytt

EØS-notat offentliggjort 21.10.2021

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.10.2021)

Sammendrag av innhold

EUs mål om utslippskutt under Parisavtalen skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 

2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for sektorer som transport, jordbruk, avfall og bygg, samt deler av industri og petroleumssektoren. 

3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. 

Til sammen setter de tre pilarene et samlet tak på utslippene fra EU-landene. Sammen med en rekke supplerende regelverk skal de tre pilarene sikre at EU når sine overordnede klimamål for 2030.  

I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Det følger av EUs klimalov at netto karbonopptak fra skog og andre arealer kan bidra til måloppnåelsen med inntil 225 millioner tonn CO2-ekvivalenter (2,2 prosent av utslippene i EU) i 2030. Et forsterket klimamål krever forsterket klimaregelverk. Temaet for dette EØS-notatet er Kommisjonens forslag til endringer i innsatsfordelingsforordningen.

Forslaget til endringer i innsatsfordelingen inngår i det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Selv om de enkelte rettsaktene i pakken behandles hver for seg gjennom EØS-prosessen er det viktig å være klar over at det er koblinger mellom de ulike rettsaktene. I arbeidet med å utarbeide regelverket vil EU være opptatt av å se de ulike rettsaktene i sammenheng; endringer i ett forslag kan gjøre det nødvendig med endringer i et annet forslag.

Sammendrag av innhold

Formålet med de foreslåtte endringene er å sikre at sektorene som omfattes av innsatsfordelingsforordningen gir et tilstrekkelig bidrag til oppfyllelsen av det overordnede klimamålet for 2030 og å få en gradvis og balansert utslippsutvikling fram mot målet om klimanøytralitet i 2050. Kommisjonen har beregnet at det vil være nødvendig å øke de samlede utslippsreduksjonene under innsatsfordelingen med om lag 10 prosentpoeng for å nå det nye, overordnede 2030-målet om 55 prosents utslippskutt fra 1990.

Dagens mål under innsatsfordelingen er å kutte utslippene med 30 prosent fra 2005 til 2030. Dette målet oppnås ved at de enkelte landene som deltar i innsatsfordelingen har nasjonale mål for kutt i ikke-kvotepliktige utslipp i spennet 0 til 40 prosent kutt fra 2005 til 2030. I Kommisjonens forslag til endringer i innsatsfordelingen er det foreslått et nytt mål under innsatsfordelingen om å kutte utslippene med 40 prosent fra 2005 til 2030, og hvert land får nasjonale mål i spennet 10 til 50 prosent kutt fra 2005 til 2030. Foreslåtte mål fremgår av rettsaktens vedlegg 3. Tyskland, Danmark, Finland, Sverige og Luxembourg har alle fått mål om å kutte med 50 prosent fra 2005 til 2030. I den andre enden av skalaen har Kommisjonen foreslått at Bulgaria og Romania, som i dag har mål om henholdsvis 0 og 2 prosent kutt, skal få nasjonale mål på 10 prosent og 12,7 prosent fra 2005 til 2030.

Kommisjonen foreslår ikke endringer i omfanget av innsatsfordelingen frem til 2030. De samme sektorene som omfattes i dag skal med andre ord fremdeles omfattes av kuttmålene. Forslaget om å inkludere utslipp fra skipsfart i det europeiske kvotesystemet (EU ETS), og å etablere et uavhengig og parallelt kvotesystem for veitrafikk og bygg, påvirker med andre ord ikke hvilke utslipp som omfattes av forpliktelsene i innsatsfordelingen. På EU-nivå utgjør utslippene fra veitrafikk og bygg om lag halvparten av utslippene som i dag omfattes av innsatsfordelingen. At disse utslippene foreslås inkludert i et eget kvotesystem samtidig som de fremdeles skal omfattes av innsatsfordelingen kan ses på som et felleseuropeisk bidrag til å redusere utslippene under innsatsfordelingen. Kvoteplikt for veitrafikk og bygg vil øke sannsynligheten for å nå målene under innsatsfordelingen, både samlet og for hvert enkelt land. Kommisjonen har som del av Fit for 55 også foreslått en rekke supplerende virkemidler som nye krav til ladeinfrastruktur i transportsektoren og nye utslippsstandarder for produsenter av person- og varebiler. Kvotesystemet for veitrafikk og bygg og supplerende felleseuropeiske virkemidler vil imidlertid ikke i seg selv være tilstrekkelig til å sikre oppfyllelse av forpliktelsene i innsatsfordelingen, så landene vil måtte supplere med nasjonale tiltak for å redusere utslippene. For en nærmere beskrivelse av kvotesystemet for veitrafikk og bygg, se EØS-notat om Kommisjonens forslag til endringer i klimakvotedirektivet.

Landenes nasjonale utslippsmål under innsatsfordelingen skal i henhold til innsatsfordelingen regnes om til bindende utslippsbudsjetter for hvert år i perioden 2021-2030. Gjennom endringer i innsatsfordelingens artikkel 4 foreslår Kommisjonen en ny, tredelt metodikk for å beregne de nasjonale utslippsbudsjettene.

  • Dagens utslippsbudsjett for 2021 til 2022 endres ikke, men det skal beregnes nye utslippsbudsjetter for 2023 til 2030.
  • Utslippsbudsjettene for 2023 til 2025 skal defineres av en rett strek fra et startpunkt til et sluttpunkt. Startpunktet skal være 2022 og tilsvare landets utslippsbudsjett for det året. Sluttpunktet skal være 2030 og tilsvare landets 2005-utslipp under innsatsfordelingen redusert med en gitt prosentsats i spennet 10 til 50 prosents kutt.
  • Utslippsbudsjettene for 2026 til 2030 skal også beregnes på nytt ut fra et startpunkt og et sluttpunkt. Startpunktet skal være 2024 og tilsvare landets gjennomsnittlige årlige utslippsnivå under innsatsfordelingen i årene 2021 til 2023. Sluttpunktet skal også her være i 2030, og tilsvare landets 2005-utslipp redusert med en gitt prosentsats i spennet 10 til 50 prosents kutt. Behovet for å justere utslippsbudsjettene på nytt i 2025 basert på nye utslippsdata skyldes at COVID-pandemien og stimulansepakker etter COVID har skapt stor usikkerhet om den fremtidige utslippsutviklingen. 

Kommisjonen foreslår noen mindre endringer i de fleksible mekanismene, det vil si landenes adgang til å oppfylle forpliktelsene sine gjennom andre tiltak enn ved innenlandske utslippsreduksjoner, for eksempel ved å finansiere utslippskutt i andre europeiske land.

Landenes mulighet til å benytte overskuddsopptak fra skog og arealbruk til å oppfylle målet under innsatsfordelingen videreføres på samme nivå, men innskrenkes i praksis ved at den samlede adgangen deles i to like store deler: inntil halvparten av den samlede adgangen kan benyttes til å dekke underskudd i perioden 2021-2025, mens den andre halvparten kun kan benyttes til å dekke underskudd i perioden 2026-2030, se forslag til endringer i artikkel 7. 

Kommisjonen foreslår en ny fleksibel mekanisme i form av en frivillig tilleggsreserve som deltakende land under visse forutsetninger kan bruke til å oppfylle sine forpliktelser under innsatsfordelingen, se forslag til ny artikkel 11a. Tilleggsreserven består av eventuelt overskuddsopptak fra skog og arealbrukssektoren i deltakende land i årene 2026 til 2030, dvs. opptak som gjenstår etter at landene har oppfylt sine forpliktelser under skog og arealbruksregelverket. Landene må - innen 6 måneder etter at det nye regelverket er trådt i kraft - bestemme seg for om de ønsker å delta i tilleggsreserven. Det er kun land som har knyttet seg til reserven som vil kunne benytte seg av tilleggsreserven. EU må samlet ha redusert netto klimagassutslipp med 55 prosent fra 1990 til 2030 før det blir aktuelt å benytte opptak som inngår i tilleggsreserven. Tilleggsreserven kan kun benyttes dersom landet for årene 2026 til 2030 fremdeles har et underskudd under innsatsfordelingsforordningen, selv etter full utnyttelse av adgangen til bruk av opptak i skog og arealbruk. Landet kan ikke benytte tilleggsreserven dersom det har gjennomført netto overføringer av utslippsenheter til andre land. 

I sitt forslag til endringer i skog og arealbruksregelverket har Kommisjonen foreslått å etablere et strengere oppfølgingsregime i skog- og arealbruksregelverket fra 2026. Det nye oppfølgingsregimet i skog- og arealbruksregelverket gjør at man for årene 2026-2030 kan oppheve regelen i innsatsfordelingsforordningens art. 9(2). Denne bestemmelsen sier at landene får økte forpliktelser under innsatsfordelingen tilsvarende eventuelle underskudd i skog og arealbrukssektoren (dvs. dersom landets utslipp overstiger landets opptak i skog og arealbrukssektoren). Eventuelle underskudd i skog og arealbrukspilaren blir med andre ord håndtert gjennom skog- og arealbruksregelverket, i stedet for at underskuddet overføres til innsatsfordelingen. Det vil imidlertid fremdeles være mulig å benytte utslippsenheter fra innsatsfordelingen til å dekke eventuelle underskudd i skog- og arealbruksregelverket.

Se EØS-notatet for forordning (EU) 2018/842 for en nærmere beskrivelse av dagens innsatsfordelingsforordning. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Innsatsfordelingsforordningen faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde fordi den utgjør en del av rammeverket for samarbeid på statlig nivå for å oppfylle EUs felles utslippsmål. Rettsakten overlater dessuten til medlemsstatene å vedta egnete virkemidler og tiltak nasjonalt for å sikre måloppnåelse. Gjeldende innsatsfordelingsforordning (forordning (EU) 2018/842) er imidlertid innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter, jf. EØS-komitébeslutning nr. 269/2019. Ved en videreføring av dagens klimasamarbeid med EU vil Norge måtte delta i den forsterkede versjonen av innsatsfordelingen. Når rettsakten er formelt vedtatt vil den i så fall måtte innlemmes i EØS-avtalens protokoll 31 gjennom en EØS-komitébeslutning som gir EU-regelverket anvendelse på Norge. 

Rettsakten er bindende på statlig nivå og krever ikke gjennomføring i norsk rett. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Norge deltar i dagens innsatsfordelingsforordning med en forpliktelse om å kutte de ikke-kvotepliktige utslippene med 40 prosent fra 2005 til 2030. Norge har et mål om å overoppfylle forpliktelsen under innsatsfordelingen, og har lagt fram en plan for å kutte utslippene med 45 prosent innenlands. Norge er ikke omtalt i Kommisjonens forslag til rettsakt. Dersom Norge også skal delta i den forsterkede versjonen av innsatsfordelingen vil Norge trolig få en forpliktelse om å kutte utslippene med 50 prosent fra 2005 til 2030.  

Med utgangspunkt i verdiene for globalt oppvarmingspotensial i FNs fjerde klimarapport (AR4) er utslippsbudsjettet Norge har basert på forpliktelsen om 40 prosent utslippsreduksjon på 210 millioner tonn CO2-ekv. over perioden 2021–2030. Meld.St. 13 (2020-2021) - Klimaplan for 2021-2030 beskriver hvordan Norge kan oppfylle et mål om å redusere de norske ikke-kvotepliktige utslippene med 45 prosent. Om en regner 45 pst-målet som et utslippsbudsjett med samme metode, får en et utslippsbudsjett på 202 mill. tonn CO2-.ekv. over perioden 2021-2030. Gitt et norsk innsatsfordelingsmål på 50 prosent og ved Kommisjonens foreslåtte endrede metodikk for beregning av utslippsbudsjettet vil nytt utslippsbudsjett sannsynligvis være på omtrent 201 til 202 mill. tonn CO2-ekv. over perioden 2021-2030. Gjenstående utslippsgap gitt de effektberegnede virkemidlene i Meld. St. 13 (2020-2021) - Klimaplan for 2021-2030 kan anslås å være i størrelsesorden 4 til 5 millioner tonn CO2-ekv. ved bruk av GWP-verdier fra FNs fjerde klimarapport. Både framskrivningene, størrelsen på utslippsbudsjettet og effekten av virkemidlene i Meld. St. 13 (2020-2021) er usikre størrelser. Kostnaden ved ytterligere utslippsreduksjoner og konsekvensen for ulike aktører vil avhenge av valg av virkemiddel og innretning på disse, eventuelt kostnaden ved bruk av ulike fleksible mekanismer i regelverket.  

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har foreløpig ikke vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. EØS-notatet har imidlertid vært forelagt berørte departementer for kommentarer. 

Klima- og miljødepartementet har sendt Kommisjonens forslag til forsterket klimaregelverk på høring med frist 15. september 2021. De klart fleste kommentarene knyttet seg til forslaget om endringer i kvotesystemet og skog- og arealbruksregelverket. De få instansene som hadde kommentarer til Kommisjonens forslag til endringer i innsatsfordelingen støttet Kommisjonens forslag. Blant annet basert på innkomne uttalelser vil regjeringen utarbeide norske posisjoner og medvirke til EUs arbeid med utformingen av regelverket.

Kommisjonen har også sendt innsatsfordelingen på offentlig høring med frist 8. november: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12656-National-emissions-reduction-targets-Effort-Sharing-Regulation-review-based-on-2030-climate-target-plan_en

Vurdering

Dagens innsatsfordelingsforordning (forordning (EU) 2018/842) er ikke regnet som EØS-relevant, og er dermed ikke innlemmet i EØS-avtalens vedlegg. Norge har imidlertid inngått en klimaavtale med EU, se EØS-komitébeslutning nr. 269/2019, som innebærer at Norge på frivillig grunnlag samarbeider med EU om oppfyllelsen av utslippsmålet for 2030. Den någjeldende innsatsfordelingen er derfor innlemmet i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Protokoll 31 forplikter ikke Norge til videre samarbeid. Når Kommisjonens forslag til endringer i innsatsfordelingen er vedtatt i EU, må Norge vurdere om, og eventuelt på hvilke vilkår, regelverket skal gjelde for Norge. Stortinget må samtykke før et endret regelverk kan tas inn i en klimaavtale med EU. 

På lengre sikt (etter 2030) ønsker Kommisjonen å gå over fra en tre-pilar til en to-pilarløsning i sin klimapolitikk. Tanken er å fase ut innsatsfordelingsregelverket mens det opprettes en landsektorpilar med skog-, jordbruk og annen arealbruk. Samtidig utvides EUs kvotesystem med transportsektoren, bygg og andre fossile utslipp. Flere av Kommisjonens forslag til endringer går i retning av en sterkere rolle for kvotesystemet i årene fremover på bekostning av innsatsfordelingsregelverket, særlig etter 2030. Norge deltar i EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen og vil derfor som utgangspunkt måtte forholde seg til endringene foreslått av Kommisjonen, dersom de vedtas av EU.

Som del av regelverkspakken "Fit for 55", foreslår Kommisjonen supplerende virkemidler som for eksempel forordningsforslag for ladeinfrastruktur i transportsektoren og utslippsstandarder for produsenter av person- og varebiler. Disse virkemidlene skal overkomme barrierer for implementering av klimatiltak som ikke utelukkende handler om kostnader, men også for i større grad å minimere sannsynligheten for at europeisk klimapolitikk får negativ innvirkning på andre miljøhensyn eller globale klimahensyn.

Status

Kommisjonen la fram forslag til endringer i innsatsfordelingsforordningen 14. juli 2021. Rettsaktene skal behandles i Rådet og Europaparlamentet.

Nøkkelinformasjon

EU



eu-flagg
Kommisjonens framlegg
Dato
14.07.2021
Annen informasjon

Norge



norge-flagg
Ansvarlig departement
Klima- og miljødepartementet
Informasjon fra departementet