BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 16.4.2024)
 

Sammendrag av innhold

Formålet med verdipapiriseringsforordningen er å gi felles regler som skal legge til rette for forsvarlig verdipapirisering, altså konvertering av utlån og andre finansielle eiendeler til omsettelige verdipapirer.

Verdipapiriseringsforordningen gir et felles regelverk for verdipapirisering innenfor EØS. Forordningen gjelder for institusjonelle investorer, långivere, spesialforetak for verdipapirisering og kredittinstitusjoner og verdipapirforetak som etablerer verdipapiriseringer. Forordningen gir offentligrettslige regler, det vil si at det er en rekke krav som må være oppfylt for å utføre verdipapirisering, og tilhørende sanksjoner for brudd på kravene.

Forordningen definerer verdipapirisering som en transaksjon der kredittrisikoen i en portefølje «deles i transjer» (dvs. kategorier med ulik prioritet og risikoprofil) og har visse egenskaper. Både tradisjonell og syntetisk verdipapirisering omfattes av det generelle rammeverket i forordningen. Tradisjonell verdipapirisering er at en bank selger utlån til et spesialforetak hvis virksomhet er begrenset til å eie lånene og finansiere kjøpet gjennom utstedelse av obligasjoner (eventuelt sertifikater hvis løpetiden på papirene er under ett år). Spesialforetaket bruker kontantstrømmene fra utlånene til å betjene obligasjonsgjelden. Syntetisk verdipapirisering innebærer ingen overdragelse av lån fra banken. Isteden kjøper banken typisk en beskyttelse mot tap i definerte, hypotetiske transjer av en portefølje av utlån. De som gir slik beskyttelse og får betalt for det, kan sammenlignes med de som investerer i transjer av en tradisjonell verdipapirisering. Lånene forblir i slike tilfeller på bankens balanse, men banken behøver ikke sette av kapital for den delen av utlånsporteføljen som er beskyttet.

Forordningen stiller spesielle krav til enkelhet, gjennomsiktighet og standardisering for såkalte STS-verdipapiriseringer (STS står for «simple, transparent and standardised»). Det er bare verdipapiriseringer som oppfyller disse kravene, som kan selges eller markedsføres som STS-verdipapiriseringer. STS-verdipapiriseringer kvalifiserer også for lavere kapitalkrav for banker og forsikringsforetak som investerer i dem. Reglene om STS i verdipapiriseringsforordningen gjelder kun tradisjonell verdipapirisering.

Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA) har enkelte oppgaver etter forordningen. Verdipapiriseringer i tråd med forordningen skal registreres i et verdipapiriseringsregister. Etter forordningen er ESMA ansvarlig for registreringen av og tilsynet med verdipapiriseringsregistre. ESMA kan bl.a. utføre stedlig tilsyn og ved overtredelser ilegge overtredelsesgebyr.

Kompetansen til å registrere og føre tilsyn med eventuelle norske verdipapiriseringsregistre legges i utkastet til EØS-komitébeslutning til EFTAs overvåkningsorgan ESA. Denne tilpasningen er i tråd med EØS-tilpasningen til EUs finanstilsynsbyråstruktur, som Stortinget samtykket til 13. juni 2016 i tråd med forslag i Prop. 100 S (2015–2016). En slik tilpasning vil gi ESA myndighet til å fatte rettslig bindende vedtak med virkning for norske rettssubjekter, dersom det opprettes et verdipapiriseringsregister etablert i Norge. Forordningen gjør endringer i direktivene 2009/65/EF (UCITS), 2009/138/EF (Solvens II) og i forordningene (EF) 1060/2009 (ratingbyråer) og (EU) 648/2012 (EMIR).

Vurdering

Rettslige konsekvenser

Gjennomføringen av forordningen i norsk rett vil kreve endringer i finansforetaksloven med tilhørende forskrifter.

Lovendringer som gjennomfører verdipapiriseringsforordningen i finansforetaksloven, er vedtatt i lov 23. april 2021 nr. 22 om endringer i finansforetaksloven mv. (verdipapirisering og kreditorhierarki), men ikke trådt i kraft.

EØS-komitébeslutningen om innlemmelse av verdipapiriseringsforordningen i EØS-avtalen innebærer noe myndighetsoverføring til EFTAs overvåkningsorgan ESA knyttet til registrering og tilsyn med verdipapiriseringsregistre.

Ettersom Grunnloven bygger på en forutsetning om at statsmaktenes kompetanse skal utøves av nasjonale statsorganer, er overføringen av myndighet til ESA vurdert opp mot Grunnloven. Etter sikker konstitusjonell praksis kan Stortinget etter Grunnlovens § 26 annet ledd med alminnelig flertall samtykke til myndighetsoverføring som er «lite inngripende».

Det er imidlertid ingen verdipapiriseringsregistre i Norge, og Finansdepartementet forventer heller ikke at det vil bli etablert noen. Slike registre har betydelige stordriftsfordeler, og det vil være naturlig at det bare er noen få registre i hele Europa. Det er pr. i dag kun to verdipapiriseringsregistre i EU. Myndighetsoverføringen i verdipapiriseringsforordningen har dermed et svært begrenset saklig virkeområde. Det er usikkert om myndigheten som tillegges ESA etter forordningen, overhodet vil bli benyttet overfor norske aktører. De praktiske konsekvensene av myndighetsoverføringen anses derfor som ubetydelige.

Myndighetsoverføringen til ESA anses å være av en så begrenset og reelt sett lite praktisk karakter at den vurderes for å være «lite inngripende». Stortingets samtykke kan derfor innhentes etter Grunnlovens § 26 annet ledd.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Verdipapirisering skaper nye muligheter for finansiering og risikostyring hos banker, låntakere og investorer. Det vil i seg selv kunne redusere både kreditt- og likviditetsrisiko i det finansielle systemet, også fordi verdipapirisering innebærer mer åpen informasjon om egenskaper ved utlånsporteføljer. Innføringen av det nye regelverket kan innebære risiko. I mange EU-stater har banksystemene vært svekket etter finanskrisen og hatt begrenset utlånskapasitet. I Norge fungerer kredittmarkedet godt, og det har vært en vedvarende høy gjeldsvekst både hos husholdninger og foretak over mange år. Effekten på utlånsvolumet i Norge av tilrettelegging for verdipapirisering vil trolig være begrenset sammenlignet med land der finanssystemet ikke virker like godt. Dersom det nye verdipapiriseringsregelverket likevel skulle bidra til vesentlig endret gjeldsvekst i Norge, kan det bli behov for å tilpasse regulering og andre tiltak som skal sikre en bærekraftig utvikling i kredittmarkedene.
 

Sakkyndige instansers merknader

Finanstilsynet har vurdert rettsakten som EØS-relevant og akseptabel. De største aktørene i verdipapiriseringsmarkedet i Norge vil kunne være foretak under tilsyn av Finanstilsynet. Finanstilsynet vil få nye oppgaver i medhold av forordningene og i forbindelse med kontroll med foretakenes etterlevelse av regelverket. Hvor omfattende ressursbruken knyttet til de nye oppgavene vil bli for Finanstilsynet, avhenger av omfanget av norske bankers verdipapiriseringer. Det er antatt at oppgavene vil håndteres innenfor gjeldende budsjett

Andre opplysninger

Fra 2004 til den ble erstattet av finansforetaksloven i 2016, inneholdt finansieringsvirksomhetsloven egne regler om overdragelse av utlånsporteføljer fra finansforetak til spesialforetak for verdipapirisering. Det ble bare gjennomført et fåtalls verdipapiriseringer etter dette regelverket, og da basert på billån. Reglene som la til rette for verdipapirisering ble opphevet med virkning fra januar 2016.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Forordningen ble vedtatt i EU 12. desember 2017 og har anvendelse i EU fra 1. januar 2019. Rettsakten er nå aktuell for innlemmelse i EØS-avtalen. Ettersom gjennomføring av rettsakten krever lovendringer, tas det forbehold om Stortingets samtykke.